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标题: 李金芳：英国政府采购特点及借鉴启示 [打印本页]

作者: zxc1981 时间: 2014-1-23 16:32
标题: 李金芳：英国政府采购特点及借鉴启示

李金芳：英国政府采购特点及借鉴启示

时间：2014年1月23日来源：中国招投标协会

英国政府采购的评审原则是物有所值，中标结果由采购机构和采购人组成的评审小组决定，没有相对稳定的评审专家库和社会中介代理机构。

　　组建专门的用户服务团队，将专家型公关经理派驻所有中央政府部委及相关地方政府、独立地方政府机构。

　　政府采购署使用“绿钩号”系统来帮助采购人辨别符合《政府采购标准》的可持续性产品。

　　通过政府采购署网站的“合同搜索器”栏目，任何人都可以查阅由政府采购署代表政府采购的额度为1万英镑以上合同的信息以及政府采购署本单位采购合同的信息。

　　实行卖主评级打分系统，制定多项绩效指标对所有供应商进行打分和测评。

　　为学习借鉴英国政府采购的经验和做法，中央国家机关政府采购培训团针对英国政府采购情况进行了专门的培训。培训期间，培训团走访了英国政府内阁办公室、卫生部、苏格兰政府采购署、皇家采购与供应学会（CIPS)、国际采购与供应管理联合会（IFPSM)、英国地方政府联合会、诺丁汉大学等单位，并与有关官员和学者进行了座谈，对英国政府采购的总体情况有了比较全面的认识和了解。英国政府的采购理念、机构设置和在履约监管、项目评估、风险控制、从业人员培训和资格认证等方面的做法和经验，对我国进一步推动政府采购制度改革和发展具有一定的借鉴意义。

　　1.英国政府采购的基本情况

　　英国是最早开展政府采购活动的国家之一。1782年英国建立政府采购制度，设立了国家文具公用局负责采购办公用品，该局后来发展为物资供应部，专门负责政府各职能部门所需物资的采购。1973年英国加入欧洲经济共同体（欧盟前身）之后，政府采购受到日益增多的各种法律条款的限制。此外，英国是世界贸易组织协定项下的《政府采购协定》成员，在政府采购方面还要遵守《政府采购协定》的相关规定。经过长期的采购实践，英国逐步形成了一套较为完善的政府采购体系。

　　（一）政府采购机构设置情况

　　英国政府采购原先实行比较松散的管理体制，中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购的权力。2000年4月，英国在财政部设立了政府商务办公室（The Office of Government Commerce，简称OGC），负责组织协调中央政府各部门的采购、国内采购的政策制定和培训工作，参与欧盟和其他国际组织采购协定的谈判和拟订工作，指导采购人遵守欧盟和其他国际组织的采购规则，引导采购人在法律和政策框架下通过采购来体现社会经济政策。

　　为了更好地管理通用货物与服务采购支出，增加政府与供应商进行价格谈判时的筹码，2010年6月，新上台的联合执政政府决定撤销设在财政部的政府商务办公室，将其原来承担的采购职能与政府采购局等单位的职能合并，在英国政府内阁办公室的“效率和改革组”（Efficiency and Reform Group,简称ERG）下设立新的政府集中采购执行机构——政府采购署（Government Procurement Service，简称GPS)。效率和改革组负责将欧盟公共采购指令转化为英国本土的法律法规、对政府采购进行效率评估等工作；政府采购署作为“效率和改革组”下设机构，主要任务是为英国公共机构提供采购节约服务，并专门为中央政府各部门提供集中采购服务。政府采购署是一个贸易基金资助的组织，通过使用供应商佣金模式来维持运行并为政府采购能力的提高提供持续性的支持。政府采购署向供应商收取的费率通常是0.4%。

　　（二）政府采购范围和法律体系

　　英国政府采购包括货物采购、建设和维修工程采购以及服务项目采购三类。根据联合执政政府的指令，所有中央预算单位在采购通用货物和服务时，必须通过政府采购署实行强制集中采购，不得自行进行采购。目前实行强制集中采购的通用货物和服务共有10类品目，包括信息传媒、能源、车辆、信息通信技术、培训和发展、办公解决方案、印刷、专业服务、资产解决方案等。

　　英国的政府采购活动建立在一系列相应的法律法规基础上，其内容包括：一般合同与商业法律；法定职责，如遵守国际条例等；专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流通的欧盟（欧共体）条约及规定；世贸组织《政府采购协定》和其他国际协定等。

　　（三）政府采购原则

　　物有所值（Value For Money）是英国政府采购必须遵循的基本原则。该原则要求政府机构不仅要考虑采购时的价格等因素，还要考虑采购标的的质量和整个生命周期的获得成本、运作成本和生命周期结束成本，这几方面有机结合以满足使用者的需要。在政府采购中物有所值主要是通过竞争来实现的，公平竞争是政府采购的一个核心原则。比如在货物采购上，大部分办公用品和设备并非只考虑一次性投入，还需考虑后期的使用、维护和维修等成本。

　　（四）政府采购方式

　　英国有多种政府采购方式，最核心的做法是组织按一定标准选出来的供应商凭各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标。一是公开招标，适用于以价格为主要因素又相对较简单的合同，任何对合同感兴趣的供应商都可参加投标。二是选择性招标，通过市场问卷等方式从有兴趣的竞标者中筛选一定的供应商（至少5家）参与竞标。三是竞争性对话，适用于较复杂的合同，采购人与竞标者对话讨论符合其要求的具体方案，然后邀请合适的竞标者（至少3家）参与竞标。四是竞争性谈判，在紧急情况或在无人竞标、竞标者不符合要求等条件下可采取这种方式，采购人选出潜在竞标方（至少3家），直接就合同条款进行谈判。五是非竞争性谈判（单一来源），适用于标的价值较低的采购或极例外的特殊情况。

　　（五）政府采购政策功能的发挥情况

　　英国非常注重政府采购政策功能的发挥，主要包括环境保护、扶持中小企业和少数民族等方面，但同时认为过度保护必然以损失效率为代价，因此强调发挥政策功能必须以不突破物有所值原则为前提。政策功能主要强调政府采购的公平竞争机制，让所有市场主体都有公平参与的机会，不歧视中小企业等市场主体，但也并未对他们制定特殊的优惠政策。2008年，全球金融危机爆发后，英国政府允许中小企业免费使用政府采购网，帮助他们尽快度过金融危机。从2012年开始，英国政府内阁办公室要求所有10万英镑以下的政府采购项目免除资格预审程序，减轻中小企业繁冗的项目文件准备负担，并通过网络向中小企业提供名为“赢得合同”的免费培训课程，引导中小企业获得政府采购合同。

　　（六）政府采购从业人员培训体系

　　政府采购署负责为各部门采购人员提供免费培训，制定了以“简洁采购培训”为基础的专门培训计划，帮助政府采购人员提升业务能力，使采购执行更有效率。政府采购署与皇家采购与供应学会（CIPS）、优派公司（Unipart）合作，开发完成了中央政府采购人员培训课程。除“简洁采购培训”外，政府采购署还提供行政事务知识和采购专业课程培训。政府采购署还授权皇家采购与供应学会负责采购人员的职业资格认证。皇家采购与供应学会统一组织考试或认证，对采购人员的资质和能力进行认定，合格的吸收为会员，并根据认定结果将入会会员分为附属会员、资深会员等7个不同的等级，分层次为他们提供继续教育培训。

　　2.英国政府采购的主要做法

　　（一）强调权责清晰，严格采购评审

　　英国政府采购的评审原则是物有所值，中标结果由采购机构和采购人组成的评审小组决定，没有相对稳定的评审专家库和社会中介代理机构。评审小组主要由政府部门内部人员组成，特别复杂的采购项目才从外面邀请专家参与评审。另外，强制要求采购机构向未中标供应商通报采购结果并说明未中标的原因、其存在的问题和不足等，避免供应商再犯同样的错误，提高下次投标的中标概率。这样的评审制度权责清晰，便于事后追究责任，有利于保证采购目标的实现。

　　（二）突出采购绩效，开展项目评估

　　英国对政府采购实行项目评估制度，分为内部评估和外部评估。内部评估由内部工作人员负责，但必须有第三方私人机构参与，就采购成本节约情况、政策执行和采购目标的完成情况进行评估，评估报告应有第三方私人机构签字确认。外部评估由国家审计办公室负责，根据采购项目金额大小等因素，选取不特定的项目进行评估和审计，评估内容包括采购行为、采购期限和内部评估报告

　　（三）立足改进服务，向采购单位派驻公关经理

　　为了向来自政府及公共机构的采购人提供优质服务，切实让所有采购人从集中采购机制中受益，政府采购署与他们签订了《用户服务协议》，对服务水平和相关职责作了明确规定。政府采购署组建了专门的用户服务团队，将专家型公关经理派驻所有中央政府部委及相关地方政府、独立地方政府机构，这样既有利于与采购人进行定点联系，又能满足采购人的特定需求。

　　（四）着眼可持续采购，严格执行采购标准

　　政府采购署承诺实行可持续性采购，支持《绿色政府承诺》，在采购活动中严守《政府采购标准》，与负责全国可持续性采购政策的环境食品农业事务部以及其他政府部门一起，通过国家可持续性采购行动计划，确保采购行动符合政策发展及相关方的要求。政府采购署使用“绿钩号”系统来帮助采购人辨别符合《政府采购标准》的可持续性产品，产品带有绿钩号表明该产品满足《政府采购标准》在可持续性方面的“最低”要求；绿钩号带有一个“+”表示该产品满足在可持续性方面的“中级”标准；绿钩号带有两个“+”表示该产品满足在可持续性方面的“高级”标准。

　　（五）强调公开透明，实行阳光采购

　　政府采购署大力推进政府采购的公开透明，主动发布与采购活动、采购绩效相关的信息，接受社会公众的监督，最大限度地避免天价采购行为的发生。通过政府采购署网站的“合同搜索器”栏目，任何人都可以查阅由政府采购署代表政府采购的额度为1万英镑以上合同的信息以及政府采购署本单位采购合同的信息。同时，政府采购署还把交易额超过2.5万英镑的合同列表发布，每月进行更新。

　　（六）围绕合同履行，加强供应商管理

　　政府采购署加强与供应商的关系管理，确保供应商支持政府采购目标。强化合同管理，要求框架协议的供应商每年必须提供一份年度审计报告，准确记录和报告框架协议的供货情况，确保框架协议得到有效执行并体现物有所值理念；实行卖主评级打分系统，制定多项绩效指标对所有供应商进行打分和测评，该系统目前正处于试用阶段，采购人可以在政府采购署网站的框架协议和部门的月度界面栏目中查阅相关供应商管理信息。

　　（七）着力防范风险，强化风险管理

　　为了避免和减少有形损失，英国非常注重从采购程序上防范风险，对采购项目实行全流程的风险管理。具体做法是：第一，选择管理和监督团队，由采购主管、采购从业人员、最终用户、内部审计人员等方面组成一个多学科的风险管理小组，明确风险管理等级。第二，建立风险管理的重点领域，从项目采购周期的全过程和影响采购过程的因素方面，分别明确风险的类别和方向。第三，进行风险识别，对每个重点领域可能发生的风险形成一个详细列表，并记录每种风险的原因和后果，明确风险的存在。第四，进行风险评估，根据风险发生的可能性和后果的严重性进行风险评估和排序，建立风险排序矩阵。第五，进行风险应对，根据风险排序矩阵，按照控制风险、分散风险、转嫁风险、自留风险的原则制定风险应对计划。第六，对风险应对措施进行评估，采取客观的方法对风险策略的效果进行评估和反馈。

　　3.对我国政府采购的启示

　　《政府采购法》公布10年来，我国政府采购事业取得了长足发展，但政府采购制度设计方面的不完善性也日益突显，制约了政府采购事业的持续、健康发展，需要我们加大改革力度，完善管理体制和运行机制。英国政府体制、运行机制与我国不同，但其在政府采购领域的一些成功经验和做法，值得我们学习和借鉴。

　　（一）树立物有所值的政府采购理念

　　物有所值是英国政府采购必须遵循的基本原则。这一原则的核心是强调采购价格与产品质量的有机结合。现阶段，我国对政府采购的认识还存在一些误区和偏差，物有所值的理念远未树立，制约了政府采购功能和优势的发挥，主要表现在：一方面，过多地关注产品采购时的价格高低，采购产品的质量和后期维护的费用没有受到应有的重视，在某种程度上陷入了追求最低价中标的误区，导致部分中标产品不能完全满足采购人的需求或中标产品全生命周期支付的总体费用较高；另一方面，在实际的采购工作中，协议供货和定点采购中标产品的价格不同程度地存在着虚高现象，天价采购现象时有发生，严重影响了政府采购的声誉。实践证明，政府采购不是价格越低越好，不能单纯地追求低价。要牢固树立物有所值的理念，既要追求政府采购价格低于市场平均价格，又要充分考虑采购产品的质量和产品的全生命周期成本，追求最佳性价比，最大限度地实现物有所值，充分发挥政府采购的效能。

　　（二）坚持集中采购为主体的政府采购制度

　　世界各国的政府采购模式不能一概而论，在不同的历史阶段具有不同的组织形式，都是基于各自的历史原因和国情特点。英国作为政府采购制度的发源地，自政府采购署成立以后，在机构设置和组织模式中体现的集中采购趋势，值得我们思考。我国《政府采购法》实施时间还不长，以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购模式刚刚建立，政府采购事业仍处于起步阶段，具有规模效应的制度优势在公共财政管理、节约型机关建设和廉政建设中的作用日益凸显。从宏观层面来说，当前我国正处于转变经济发展方式的关键时期，需要政府采购等市场手段参与经济结构调整；从微观层面来说，《政府采购法》在制度设计方面存在先天不足，其实施条例还未出台，政府采购相关规章制度不健全，采购人规范采购意识不强，采购过程中的廉政风险还很大。现阶段的国情决定了我们必须坚持以集中采购为主体的政府采购制度不动摇，对于10年来政府集中采购遭遇的困难和挑战，应当通过适时修订《政府采购法》加以解决。

　　（三）提高政府采购的公开透明度

　　实践证明，社会各方面对政府采购的满意度与政府采购的公开透明度成正比。英国政府采购署大力推进政府采购的公开透明，主动发布相关采购信息，强制要求采购机构通报采购结果，引入第三方审计和社会公众监督，得到了广泛认可。我国自实施政府采购制度以来，不少地方采购中心在政府采购信息公开方面进行了许多有益探索，但政府采购信息公开的程度与社会各方面的期待仍有差距。借鉴英国的经验，要进一步加大公开透明力度，引入外部监督评估机制，向社会和投标供应商开放评审现场，允许参与投标的供应商进入评审现场或远程视频监督；向未中标供应商公开评审打分结果和未中标原因；公开单个项目采购合同及协议供货、定点采购的每一单合同验收单，通过引入社会各方的监督来解决政府采购的价格问题。

　　（四）完善履约监管、专家评审和业务培训制度

　　在政府采购实践中，我国针对履约监管、专家评审和业务培训等领域制定了很多制度办法，也采取了很多措施，但仍然存在一些问题，需要进一步完善相关制度措施。

　　一是完善履约监管制度。英国政府采购署要求框架协议供应商提供年度履约审计报告，建立了采购人对供应商打分和测评等履约评价制度，最大限度地避免天价采购、售后服务不到位等问题。借鉴英国的经验，我们应对中标供应商合同履约情况和协议供货、定点采购入围企业价格、质量、服务情况进行检查，并在网上公开电子验收单，促进供应商的履约诚信。

　　二是完善专家评审制度。英国政府采购的中标结果由采购机构和采购人组成的评审小组决定，没有相对稳定的评审专家库，这样的评审制度权责清晰，便于事后追责。专家评审制度是我国政府采购制度的特色，在规范政府采购行为、提高政府采购评审工作质量、促进廉政建设等方面起到了积极的作用，但在采购项目评审过程中暴露出权责不对等、专家不专、倾向性打分等问题，有的甚至造成评标结果出现偏差和错误，影响了政府采购的公正性。借鉴英国的经验，须建立评审专家进入和退出机制，加强评审专家监管，限制专家自由裁量权，强化评审现场管理，并建立评审专家“黑名单”制度。

　　三是完善业务人员培训制度。英国政府采购署为政府各部门采购从业人员提供有针对性的培训课程，帮助从业人员提高业务素质和能力，在政府采购工作队伍专业化建设方面迈出了坚实的步伐。我国政府采购的操作人员大部分来自于政府机关或事业单位，人员流动性相对较大，缺乏系统全面的政府采购业务知识培训。借鉴英国的经验，要研究制定政府采购培训的长期规划，开发有针对性的培训课程，充分利用网络培训等有效手段，进一步加大对从业人员的培训力度，为政府采购提供人才支持。

　　（五）建立资格认证、项目评估和风险防范制度

　　英国已经成功建立了政府采购从业人员资格认证制度、采购项目评估制度和采购项目风险防范制度，结合我国政府采购实际，借鉴英国的成功做法，应尽快建立符合我国国情的资格认证、项目评估和风险防范制度。

　　一是建立政府采购从业人员资格认证制度。英国皇家采购与供应学会专门负责政府采购从业人员的职业资格认证，对入会会员设置不同等级，定期为采购人员提供继续教育培训。借鉴英国的经验，参照我国会计职业资格认证的做法，我们应建立全国统一的政府采购从业人员职业资格制度，开展政府采购从业人员的教育培训、资格考试和持证上岗，推进从业人员的职业化进程。

　　二是建立政府采购项目绩效评估制度。英国对政府采购实行项目评估制度，内部评估要求第三方私人机构参与，外部评估由国家审计办公室负责。我国政府采购过于关注采购项目的资金节约率和采购周期，对政府采购整体绩效评估工作不够重视，存在着评估指标单一、评估方法不科学、评估结果缺乏有效应用等问题，尚未真正建立政府采购绩效评估制度。借鉴英国的经验，我们也应建立政府采购绩效评估制度，从专家评审、供应商诚信、采购项目运行、售后服务、资金节约等方面开展系统评估，提高采购项目的质量和水平。

　　三是建立采购项目风险防范制度。英国对政府采购项目实行风险管理，建立了风险识别、风险评估、风险控制的全流程风险防范制度。政府采购环节和涉及的主体较多,面临着制度执行风险、技术风险、信息不对称风险、道德风险等多种风险，借鉴英国的经验，我们应对采购流程进行认真梳理，找准风险点，明确风险问题及后果，建立科学有效的风险防控措施，从根本上保证廉政采购。
　　
作者：李金芳郭俊杰张先迪（作者单位：中央国家机关政府采购中心）

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