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标题: 【观点】王平：GPA谈判十字路口的中国选择【转贴】 [打印本页]

作者: gzztitc 时间: 2015-6-3 15:23
标题: 【观点】王平：GPA谈判十字路口的中国选择  【转贴】
【观点】王平：GPA谈判十字路口的中国选择

【观点】王平：GPA谈判十字路口的中国选择

2015-06-02 中国政府采购网

中国政府采购网
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王平：英国诺丁汉大学法学院教授

自2007年底中国启动加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判至今，中国多次对出价进行修改并已提交了六份出价清单，目前，这场漫长且艰难的谈判已进入高级阶段，而中国仍需理性面对来自多方的压力。成为GPA参加方会为中国企业拓展海外市场带来哪些机遇与挑战？同时又会对我国政府采购市场与国家政策目标的实现产生何种影响？

谈判前路仍充满挑战

从已提交的六份出价清单中不难看出，中国政府为加入GPA作出了不小让步。如在2013年底提交的第四次修正出价中删除了与公用事业相关采购所作的一般性例外。在去年底提交的第五次修正出价中就绝大部分中央政府采购和相当一部分地方政府采购做出承诺，相应门槛价（尤其是附表一、二实体在加入三年后的最终价）已接近于其他GPA参加方；同时将政府采购总额排在2013年度全国前十位中的九个省区列入了出价清单的附表二中；此外，附表中所列示的19个省区政府采购总额占据了全国政府采购年度总额的78%；列入附表三中的采购实体从之前的8家增加到22家并首次将包括农业发展银行、中央国债登记结算有限责任公司以及中国邮政集团（仅限于与基本邮政业务相关的采购）三家国有企业纳入其中。

然而，GPA参加方仍不满足于中国目前的出价，谈判面临着以下几大问题：一是国企采购覆盖范围依然狭窄；二是以GPA目前的出价方式，很难涵盖大型基础设施新建项目；三是地方政府采购出价未覆盖所有省区，并仅限于省级政府部门而不包括下辖地、市；四是就政府采购推动政策目标所作的例外仍比较宽泛，缺乏确定性与针对性；五是附表七中对适用期和过渡期的表述过于笼统；六是就公对公采购，即列入附表的采购实体间采购，所作的例外对开放市场影响较大；七是服务、工程涵盖范围以及与附表二、三相对应门槛价是否有调整空间仍值得探讨；八是第五次修正出价附表二附注中新增加了有关附表二地方政府实体使用中央专项资金采购工程不适用GPA的例外，其实际影响不明确。

与此相对应的是，中国政府采购改革进入了一个崭新阶段，政府采购法律规范不断完善，政府采购规模逐年递增，政府鼓励民间资本参与提供公共服务，通过市场竞争机制提高公共服务的质量、效率和透明度。不得不说，这些措施强调以竞争促效率将有助于公共服务市场化，限于各项政策措施各自为政，中国政府采购法律总体框架合理性仍有待加强。根据中国政府目前决心实施的中国企业、产品“走出去”与“中国制造2025 ”战略，加入GPA以获得对世界主要贸易国公共市场的准入，通过谈判进一步拓展GPA的覆盖范围将对中国实现“走出去”战略有深远影响。

更大的蛋糕与更多的对手

GPA覆盖的采购市场规模约1.6 万亿美元。据欧盟在2012年的估算，欧盟采购市场价值约2370亿欧元，美国为1780亿欧元，日本为270亿欧元，当然，这些数据仅代表GPA所能提供的采购市场机会，参加方实际获得采购合同数值还需要进一步确定。

2011年，欧盟曾就2007年-2009年跨国界采购占欧盟跨国经济活动比例进行过统计。若从合同价值来衡量，欧盟直接跨国采购占合同总额的3.5%，非直接跨国采购占合同总额的25.6%（其中13.4%通过本地代表机构采购，0.2%通过分包，0.1%通过联合体竞标，11.9%通过经销商采购）。在直接跨国采购中，欧盟将88%的合同授予了其他欧盟成员国公司，12%的合同授予了非欧盟国家，其中美国、加拿大、中国采购合同各占1%左右；在非直接跨国采购中，欧盟将40%的合同授予了非欧盟国家。鉴于欧盟采购市场相对开放，预计中国在欧盟采购市场份额会有进一步提升潜力，而加入GPA则是重要保障。

对中国来说，加入GPA的一项重要目标是克服国际政府采购市场中的贸易壁垒。在购买美国产品法规中，联邦政府一般要求采购标的50%在美国生产，但由联邦（交通局）资助的地方实体就民航、铁路和公路交通项目的采购则一般要求标的需100%在美国生产。更重要的是，美国在GPA附表二中已列明这些联邦资助的地方交通项目采购不受GPA规管。

美国政府采购市场限制措施主要特点为前置性，即采购机关在采购外国产品前必须向相应主管机构申请豁免，这就意味着只有采购机关确有购买外国产品意向时才会进行申请。相比较而言，拟定中的欧盟“第三国政府采购市场准入”措施的特点为后置性，即欧盟采购实体可拒绝非GPA参加方供应商（本地产品低于50%）的投标，并需要通知欧盟规管机构，欧盟有针对性地强制排除措施只在诸如谈判破裂时等有限范围内才能适用，而且这些措施尚在制定中，其前景并不明确。

加入GPA可让中国供应商在一定程度上规避主要贸易国家就政府采购市场设置的贸易壁垒。尤其是欧盟拟定中的“第三国政府采购市场准入”措施在中国加入GPA后将不会对中国拓展欧盟政府采购市场造成重大影响。但美国市场的情况则不同，这主要是因为相当一部分美国政府采购市场的壁垒，如联邦资助的地方交通项目采购并未纳入GPA框架。中国加入GPA能在多大程度上改变美国政府与国会以国家安全的名义对中国公司对美出口与投资行为的限制还难以确定。

“走出去”≠“在国外生产”

中国高铁与核电行业是“走出去”战略中的重点行业，这些项目特征明显：一是以价格竞争为主，如中国高铁与核电设备的报价比国外竞争者相应低40%与10%；二是以国有政策性银行提供的项目贷款为先导和保障；三是出口的拳头产品脱胎于国外引进的先进技术；四是中国政府致力于整合本土企业，以提升中国企业的国际竞争力，如北车南车合并为中车，中电投集团和国家核电技术公司两大央企重组等；四是中国企业为规避贸易壁垒通常积极配合采购国的补偿交易要求，如在国外设厂、雇工、使用国外生产的零配件、转移技术等。

从表面来看，中国企业在尚未加入GPA时已取得了一些成功，若计之长远，这些成功可能存有隐患。首先“走出去”与“在国外生产”不能划等号。主要由于中国企业价格优势很大程度上来源于廉价劳工，而在国外生产则难以在这方面保持竞争优势。与此同时，在国外设厂，雇工必然增加成本，对本土生产基地集约化难免会造成负面影响。

其次，以打开市场为理由的低价竞争和承诺技术转移并不能确保长远受益。中海外在2009年-2011年波兰高速公路项目上的失败已表明，一味依赖低价竞标只会给企业长远发展带来巨大风险，中国引进高铁技术付出的代价五倍于韩国，如果中国再以转让技术为前提进入美国高铁市场，则前期引进技术的代价也应被计入成本。

再次，在欧美采购市场的竞争与在亚非拉国家竞标不同，中方承诺出资也并非能够保证中标。就英国HS2项目和加州高铁项目而言，即使在中方承诺投资前提下，中国企业仍需与国外企业平等竞争，这与中国在阿根廷与巴基斯坦等国竞标大为不同。最后，为打入国外采购市场，中国企业花费大量资金用于建设国外生产基地，而中国企业目前所依赖的产品主要消化吸收国外技术，其是否应将资金更多用于新产品与新技术的研发仍需要探讨。毕竟“走出去”战略前提与基础是拥有达到和超过国际水平的拳头产品。

长远来看，加入GPA对中国推动可持续的“走出去”战略有深远意义。这主要由于GPA限制非发展中国家在政府采购中提出的关于本地生产与转移技术等补偿贸易要求，加入GPA后，中国企业将可以在相当程度上与国外对手平等竞争，通过质量与真实价格夺标，而非以投资承诺、本地生产或转移技术等牺牲来拿到个别项目。

当然，相当一部分上述项目还未在GPA涵盖范围内，如波士顿地铁、墨西哥高铁、阿根廷核反应堆、巴基斯坦水电项目等。从这一角度来看，中国作为世界主要出口国，应尽快加入GPA并致力于拓宽GPA覆盖范围，减少排除和例外，并吸引到更多参加方加入。鉴于GPA为开放全球政府采购市场的主要平台，中国可与欧盟一道作为扩大GPA影响力的推动者。

对我国政府采购影响几何？

对于我国政府采购市场来说，加入GPA将有助于节约资金并提高效率。我国政府采购在未对外国供应商开放的情况下已取得了10%左右的节资率，GPA带来的额外竞争预计能进一步节省财政预算开支。

加入GPA将有助于促进并保护国内市场竞争。首先，鉴于串标通常出现于竞争不充分、供需稳定且产品单一的市场，外国供应商参与本土竞争可有效地遏制串标行为；其次，对于为促进出口而造成垄断的国内行业所进行的公共采购，笔者认为应坚决向外国供应商开放。既然这些行业中国企业有信心“走出去”且在“客场”取胜，就不应惧怕在“主场”与外国对手同台竞技。

加入GPA还将促进政府与社会资本合作改革。近期国内出台的一系列PPP措施及办法并不排斥境外供应商，对于此类长期合同，前期的物有所值评估与货比三家显得尤为重要。英国PPP合同通常以竞争性谈判或竞争性磋商方式确定供应商，并经常遇到参与者不足的情况，而有的GPA参加方，如韩国已经在附表中列入了交钥匙工程（PPP的一种）。无论从现实还是长远需要来看，允许更多GPA参加方企业进入本土市场将有利于PPP项目更好利用市场竞争所带来的优势。

防止腐败也将是GPA带来的好处之一。目前我国对国企采购的规范缺乏确定性与有效性，在这种情况下，将一部分符合条件的国企列入GPA将有助于规范国企采购行为，尽管外国供应商对行贿也非完全免疫，但毕竟受到更严格的法律规管，其在参与国企采购的过程中，尤其通过供应商投诉机制可协助有关机构尽早发现腐败的蛛丝马迹。

加入GPA在有助于防止地方保护主义的同时，还能进一步促进中国政府采购法律框架的优化。从欧盟采购制度改革来看，尽管其初期对政府机构和公共机构的货物采购、服务采购和工程采购逐步单独立法，欧盟很快将这些法规整合到单一的公共机构采购指引中以求简单明了、易于遵循并避免潜在冲突。相较于欧盟，中国更需要对现行采购法律进行整合。

此外，GPA要求统一及可预见的供应商投诉机制，目前，由于规范供应商投诉机制的国家采购法律法规适用范围潜在重合，而招标投标法又规定各主管部门自行处理其相关领域内的采购投诉，受理供应商投诉的行政机关间的管辖权冲突很难避免，而加入GPA将有助于供应商投诉受理机制的合理化。

推动政策目标的实现

目前，中国政府采购法包含要求政府机关和事业单位购买本国产品和服务的条款。通过政府采购推动了有关国家政策目标的法规不断出台，其中包括环保产品优先采购、节能产品强制采购、政府采购对中小企业的扶持措施等。而从GPA角度，利用政府采购推动诸如购买国货、为中小企业预留份额等政策目标是具有歧视性的，也并不符合GPA基本原则。

中国在加入WTO时曾承诺国企采购将只考虑商业因素，但这项承诺并未在国内法律中得以体现，这意味着国企采购对外国供应商开放与否，以及是否可利用其通过采购推动国家政策目标实现并未在国内法律中加以明确。

在中国提交的GPA出价清单中，就与扶植中小企业、发展少数民族和贫困地区相关采购作出了例外，并提出在开放采购会影响国家重大政策目标的采购个案不适用GPA的例外。这里涉及的问题主要有以下几个方面：一是从经济理论上讲，保护本国产品（除政治性意义以外）并没有明确理由，扶植中小企业利弊兼有，且很可能弊大于利。

中国目前政策主要强调做大做强，而非拆散分割与私有化，在实操中，地方政府在扶植中小企业时经常划线，而所划之线常低于适用于地方政府的门槛价，在此情况下，为扶持中小企业而作出的专门例外是否有必要？这些例外也许会引来欧盟的报复，甚至拖延谈判进程，且在未来，当中国要求美、日、韩取消可能对中国出口产生严重负面影响的措施时，这些例外无疑会增加谈判难度。

事实上，GPA已就如何以非歧视的方式在政府采购中扶植中小企业制定了未来工作计划，通过适当措施促进中小企业参与政府采购，但不采取带有歧视性（针对国外中小企业和本国大企业）的预留或加分，这些规则是在包括欧盟在内的GPA参加方接受范围之内的。

从目前强制和优先采购节能、环保产品的措施看，相关产品采购分别占同类产品的86%和82%，政府采购节能产品清单和环境标志产品清单范围也进一步扩大。但这种“拉清单”的方式并不符合GPA第十条关于采购标的技术标准应接受符合“同等”要求产品的规定。在加入GPA后，中国需要公布认定节能、环保产品的标准和颁发相应标志/名录并行，以符合GPA的要求。

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