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作者: gzztitc 时间: 2016-1-11 14:47
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“互联网+”、政府采购电子交易、内部控制，看看这里有啥干货？

“互联网+”、政府采购电子交易、内部控制，看看这里有啥干货？

原创 2016-01-11 马海涛王晨 中国政府采购杂志

中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

自2013年5月《电子招标投标办法》颁布以来，电子招标投标便进入了规范、快速发展的新轨道。我国政府部门、大型国有企业、公共资源交易中心、市场第三方主体依据《电子招标投标技术规范》，相继开始大规模的电子招标投标系统的建设与改造。我国政府采购交易规模不断扩大，从1998年的31亿元发展到了2014年的17305.34万亿元，2014年，政府采购占据全国财政支出与GDP的比重分别是11.4%与2.7%，但是，由于我国政府采购电子交易平台的建设仍处于初步探索阶段，还未形成健全有效的内控制度，如法律法规不健全、供应商诚信考评体系不完善、电子交易系统存在安全隐患、预算编制未起到事前控制的作用以及内控评价体系缺乏等存在的问题以及管理漏洞日益显现。完善互联网时代的政府采购电子交易内控制度迫在眉睫。

互联网时代我国政府采购电子交易内部控制的变化与问题

（一）政府采购电子交易内部控制的变化。

1.局部控制转变成整体控制。

在互联网时代下,政府采购内部控制需涉及政府采购管理的全过程与各个业务环节,并且格外注重对链条当中各个环节要素系统性的有效控制,整体掌控内部控制的内涵。加之电子信息技术改变了原本的控制手段,致使政府采购内部控制不仅局限在政府采购内部,还凭借信息网络系统与预算部门、国库集中支付、资产管理、供应商、采购代理机构、评审专家、监管部门等之间达成协议来共享信息资源,基本实现内部控制的一体化和宏观化。因此,互联网时代下的内部控制,并非只是政府采购内部各部门控制活动的简单整合,还是政府采购部门和各外部有关机构控制活动的合理协调。

2.事后控制转变成实时控制。

在非信息化环境下,往往由监管部门组织专人于政府采购活动结束后进行复核,以实现监督的作用。对采购活动当中出现的问题仅可选择事后补救,无法避免,因信息的不能及时有效反馈而失去最佳控制期。互联网时代为政府采购参与者提供了一个实时输入、传输、查询、复核、监督信息的平台,政府采购参与者可共同控制信息流、物资流以及资金流,使得内部控制从此前的事后控制转变成事前、事中以及事后共同控制,即使得适时控制转化为实时控制得以实现。

3.人为控制转变成人机共同控制。

在互联网时代下,内部控制的形式从原本的制度控制转化成制度与程序软件共同控制。伴随电子信息技术的发展以及信息处理方式的完善,系统可自行完成部分工作,削弱了人为因素的影响。可从整个系统看来,部分工作仍需相关人员的参与,像是引入信息传输方式、实施信息系统等,均将出现相关人员如何操作、配合以及衔接的问题，直接影响到信息传输，对整个系统的正常运行都尤为重要。若人和计算机相互匹配、协同工作,将会避免严重脱节、矛盾冲突，达到系统控制预期效果。

（二）有关政府采购内部控制环境方面的问题。

1.法律体系不健全。

迄今为止，财政部颁布了《政府采购法》、发布了《电子招标投标办法》、印发了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》等一系列法律法规、规范文件，但相关配套法律仍未完善，尤其比较缺乏电子化政府采购方面的立法。比如我国尚未出台相关网上招标投标管理办法、第三方电子认证法、电子合同法、规范数据电文效力的法律法规，部分采购与控制环节也同样存在法律空白，致使这些环节的采购活动无章可循。加之我国政府采购的立法同《政府采购协议》（GPA）还有一定的差异，法律条文只是限于原则、范围、程序、方式等一些简单的理论层面，实际操作性和实施细则相对缺乏。如对于采购方式程序、供应商的询问、质疑、投诉、行政复议以及诉讼的规定过于简单，未体现GPA质疑程序的非歧视原则；未设立独立的审议机构，不能确保质疑处理过程与结果的公平、公正、公开等，这些都对内部控制带来一定风险。

2.供应商诚信考评体系有待完善。

供应商作为政府采购活动的重要参与者，其信誉与参与度的高低也直接关系到政府采购内部控制的效益水平。部分供应商粉饰真实资料，提供虚假证明，非法骗取协议供应商身份；与采购人签订合同不及时，甚至私自篡改合同内容；于平台上提供的商品信息同实物不相符，往往质次价高；发货不及时，或者发货途中损毁货物，严重耽误采购人的采购计划；售后服务义务不严格遵循合同约定，且向采购人变相收取服务费用；对电子交易平台维护费用不能及时缴纳甚至是欠缴；商品信息更新不及时，对商品上架、报价及下架不严格按规定维护；对未上市的新产品，与厂商串通，私自抬高价格，分享利益；同其他供应商于网上投标环节进行围标、串标。这些理应成为对供应商诚信考评的重要指标。然而，我国仍没有建成全面的供应商诚信考评体系，供应商参与采购活动的门槛偏低，造成部分诚信度较差的供应商参与到政府采购电子交易当中，影响到政府采购电子交易的正常秩序，损害了采购人的利益。

3.电子交易系统安全性亟待完善。

当前，我国电子化政府采购在信息传递的安全性、保密性以及可靠性等方面尚且不尽如人意，部分政府采购网站常会受到黑客或者病毒攻击，致使一些敏感信息像是商业机密、账号、密码丢失，甚至出现系统瘫痪。此外，伪造、篡改、假冒信息等现象也时常出现。这些都将会带给政府与供应商巨大的损失，尤其是在网上招投标时，倘若不能确保系统的保密性与安全性，供应商将失去安全感，自然不会愿意在网上投标。可见，营造一个较为安全可靠的运行氛围，保障信息安全畅通，可谓政府采购电子交易内控所面临的重大问题。

（三）有关政府采购内部控制业务方面的问题。

1.政府采购预算编制未发挥到事前控制的作用。

政府采购预算编制质量不高，未编制到具体项目，缺乏精确性；采购项目时常发生调整与追加，随意性比较大，缺乏可操作性；由于业务部门不熟悉货物采购的技术性能，未全面了解服务采购、市场行情等人力或时间原因，任意填写预算金额以及技术配置条件，相应的科学依据较为缺乏；预算审核也同样存在有效依据不足的问题。这些一方面使得采购预算不精准，或是预算资金不足，使得预算调整或采购失败，既影响了预算的严谨性，也降低了政府采购与公共管理效率；或是预算资金大量结余，使得资金使用效率低下。另一方面政府采购的货物不能实现物超所值，使用期较短、甚至出现低质、落后、淘汰的货物，满足不了公共服务的正常功能需求，此都将给政府采购内部控制带来一定的困难。

2.政府采购招标文件编制、评标过程不规范。

首先，招标文件编制不完善。招标文件编制过程当中审核机制缺乏，致使利用招标文件设置投标门槛，像是对投标企业资质等级、注册资金、联合体投标甚至是地域的限制等，隐藏了对供应商待遇的不公平。同时，评分标准以及评标方法的制定也不合理、不科学,随意性较大，使评标偏离采购目标，影响评标结果。其次，评标过程不规范。评标委员会或是专家评审团未依法组建,不符合法律法规的要求；评标过程保密措施不足,监督体系不完善,易受外界干预,采购代理机构、采购人、供应商与评审专家之间暗箱操作,造成评标的一定的不公平；政府采购执行机构同监督部门间权责的平衡与制约尚待改进等。

3.政府采购履约验收与资金支付不规范。

一是政府采购履行验收机制不够规范、健全，审核不严；二是规范、明确、标准的验收方式与程序较缺乏；三是验收与政府采购实施为同一部门；四是专业技术人员与技术手段不足。加之虽国库集中支付改革使得政府采购资金监管加强，但仍具有一些不足,致使政府采购资金未及时或不足额支付,侵犯了供应商的利益,打击了其参与政府采购的积极性。此外，供应商也会实施各种手段不遵循规定履行合同与验收，一方面利用单位采购项目实施时间较紧，需尽快投入使用的情形，变更合同中未列的商品与服务，增添合同金额，使合同履行降质量、缩水；另一方面利用单位验收不严格或是对货物信息、性能掌握不全面的情形，钻验收的空子，随意更换产品配件，用低端、落后甚至停产的产品替代高端产品，或是要求增加合同金额以采购性能更高的产品。

（四）有关政府采购内部控制评价体系方面的问题。

当前，我国政府采购电子交易内部控制的建立与执行情况还未形成统一科学的评价体系。而要真正发挥内部控制的作用,制度为基础,执行为关键,监督为保障。因内部控制系统常常受到政策、经济环境、内部系统故障与人为操作等因素的制约。因此，需建立起对内部控制关键控制点、控制方法与控制措施等方面的科学评价，准确高效反馈内部控制的执行情况，确保控制目标的实现。

互联网时代的政府采购电子交易内控制度建设

（一）完善适应政府采购电子交易环境的内部控制。

1.完善以政府采购电子交易为核心的法律体系。

政府采购电子交易流程同传统采购存在很大不同。采购流程的合理性；网上询价、询价公告、网上投标报价以及中标公告的真实性与合法性；采购订单、电子合同以及验收单等电子文件的真实性、安全性与法律效力；采购信息披露方式的科学性与有效性等等，都需法律条文来予以明确规定。需综合借鉴有关政府采购和电子商务的法律法规，制定出专门的政府采购电子交易法，明确规定政府采购参与者的职能范围、权利与义务，法律约束细化涉及到电子交易的全部程序与环节。以法律的形式规定供应商准入制度、诚信考评与违规处理办法等。做到清理修订、细化补充、填补空白。此外将网上招标文件、合同文本、网上投标报价的方式、程序、中标标准和结果公示标准化，将投标过程的安全性提高，夯实政府采购电子交易内控制度基础。

2.完善供应商控制制度。

一是实行供应商市场准入制度。制定供应商准入资格的申报、审核以及认定管理办法，对供应商准入资格进行审核、备案以及年检，以确保供应商的相关资料的真实性、全面性以及综合性。二是建立供应商诚信信息库。做好供应商上传信息的全面性和真实性、报价的科学性与合理性、对商品维护的及时性与有效性、参与交易的高效性与积极性、提供商品与售后服务的质量性与效率性等方面的记录，同时记录采购人对这几个方面的评价，整体评估供应商。采购人对供应商的评价将显示在电子交易网站上，为其余采购人提供参考，同时也为监管部门与社会公众提供监督的凭证。

3.电子交易信息系统安全控制。

一个安全的电子交易系统是政府采购电子交易活动得以畅通、高效、安全运行的命脉所系。安全控制主要涵盖管理制度、组织体系、策略评估的安全，应用软硬件、网络设备、操作系统以及后台管理的物理安全与防范，网络用户身份识别、密码策略、访问控制，人为攻击、病毒的防范、安全应急策略，安全审计、数据备份机制、运行维护控制等。尤其是要注意的身份认证、密码策略以及访问权限，以防止非法用户的侵入，密码长度、组合以及更换周期必须符合涉密规定。此外，更需构建覆盖全国的网络安全协助机制。

（二）完善将政府采购预算管理平台融入财政一体化管理的业务活动的内部控制。

从宏观层面上来看，互联网时代的政府采购电子交易过程可以划分为五个环节：政府采购预算编制、申请及审批、执行即电子交易、验收及付款、项目结余与结转。依据此业务流程划分，内部控制也大体分成五大环节：预算编制环节内部控制、采购申请及审批环节内部控制、电子交易环节内部控制、验收付款环节内部控制、政府采购项目结余、结转环节内部控制。在每个环节下，依据具体业务流程，逐渐确定具体环节的内控目标，科学全面分析该内控目标所面临的主要风险，找寻关键控制点，全面查摆、不留死角。

1.政府采购预算编制环节内部控制。

政府采购预算编制环节的总体控制目标是预算编制的完整性、准确性与实时性。首先，预算单位应建立单位资产信息库以确保预算编制的准确性。一是要详细解释说明预算项目的具体情况，并将项目金额按照采购目录以及限额标准拆分。采购项目尽量明确到政府采购品目分类表所规定的末级品目。二是在采购项目实施之前，需先对未细化项目进行预算调整，已细化的采购项目则应进一步明确具体的商品信息、供货时间、收货地点、资金类型、售后服务等采购需求。其次，在编制预算时，政府采购管理部门还需建立商品信息库，确保商品信息与市场联动，尤其是为预算编制提供科学的价格依据。再次，在财政预算管理系统中编制预算时，系统将自动把所填报的采购项目信息同单位资产信息库比对，依据数据库中已设定的配置标准与本单位已有资产状况，得知本单位所需采购的资产的限额、种类以及数量。最后，编制完成的预算申报表将会提交给财政部门的政府采购处审核，审核通过后交送预算处。单位预算一经预算处批准后，即为预算执行的依据，各单位必须严格执行，不得随意调整。

2.政府采购申请及审批环节内部控制。

政府采购申请及审批控制环节的总体控制目标是确保申请项目于预算范围内合理、科学、准确，审批规范、严谨。商品信息同商品信息库相连，申请人仅可选择采购目录或者是信息库当中已存在的商品类型、品牌以及型号。系统会对填写项目的内容、类型、数量以及金额同已下达的预算指标对应匹配，若填写的信息超出预算指标范围，系统会自动阻止提交申请。若采购金额超出预算标准的，采购单位需先申请追加预算，财政部审核通过且修改预算金额后方可继续进行采购申请。不管是采购单位还是财政部门，采购申请必须严格划分权限，逐级审批，避免出现超额采购以及财政资金使用不当的情况。

3.政府采购电子交易环节内部控制。

政府采购电子交易环节的总体控制目标是提高电子交易政府采购效率。此环节一是要增强政府采购合同的登记管理。一体化系统有三种合同登记方式可供选择，并将全部纳入单位合同信息库进行登记管理。第一种是将定点采购品目的合同登记环节省略；第二种是协议供货类采购项目的合同登记由系统自行完成；第三种是经政府采购招标以及非招标方式采购的项目，可由单位经办人于签订合同后，录入如供应商信息、合同总额以及分期付款等有关政府采购的信息。二是要建立专供政府采购交易的“淘宝网”，为小额、分散的采购项目提供合理的避开公开招标的采购方式。此外，应将商品信息、供应商信息、采购过程以及结果等公开，以便接受政府采购管理部门、新闻媒体以及社会公众的有效监督。

4.政府采购验收及付款环节内部控制。

对采购货品与服务的验收及款项支付的总体控制目标是确保政府采购质量。首先，制定规范的验收工作机制。可由参与采购的第三方当事人独自验收，或者由采购项目的负责部门、财务部门或者是纪检监察部门组成的验收小组来内部验收。其次，验收小组针对不同的采购项目，需制定不同的验收方式与验收程序，像是汽车定点维修、物业服务等特殊的项目，可实行定期回访与临时跟踪相结合的验收方式，避免一次性验收引起的后续服务不到位的状况，影响采购质量。再次，验收小组应如实填写采购验收单，并形成公平公正的成验收报告，政府采购管理部门需不定期的对验收效果抽查与跟踪反馈。最后，验收小组将验收结果反馈给采购人，采购人可在政府采购业务系统中申请资金支付，需仔细核对申请信息且提供完整的资料。财政部门将审核采购人提交的付款申请，审核通过将传递到国库处，形成支付信息。

5.政府采购项目结余、结转环节内部控制。

项目结余、结转的总体控制目标是确保采购资金的高效利用。政府采购完成履约验收、付款后，便顺次转入结项程序，采购单位需开启使得系统自行结算的“项目结项”指令，结余指标将被收回到预算；到年度终了尚未完成所有采购活动或者是资金支付的，将转入“年度结转”程序，采购单位需开启“年度结转”指令，系统便自行把与此政府采购项目有关的像是采购计划、采购合同、已支付（未支付）的合同款项等一些采购信息全部结转至下个年度。

（三）完善政府采购电子交易内部控制评价体系。

确立评价指标体系、计算各指标权重为内部控制评价当中最为关键的环节。评价时既要全面概括所有关键控制点，又要挑选具有代表性的指标，以各个指标的权重来体现指标的重要性，做到客观公正，避免评价的主观性与片面性。评价指标可根据电子交易采购业务流程来设定。建成三级电子交易内部控制评价指标体系。将采购预算控制、采购申请与审批控制、电子交易控制、验收付款控制、项目结余、结转控制当作内部控制评价的主体内容，当作评价指标体系的一级指标。再按照指标设定的原将一级指标细化至二级和三级，五大主体流程下的关键环节为二级指标，关键环节下的具体指标为三级指标。将指标看成一个整体，紧紧围绕评价目标，全面体现电子交易采购的各重要方面，同时保持每个指标的相对独立性、代表性、实践性，同一层次的指标间不重叠、关联性低。做到定量指标同定性指标相融合，缓减主客观评价的差距，使内控评价更全面、客观、科学、公正。

（本文作者单位系中央财经大学。文章有删节，全文详见《中国政府采购杂志》2016年第1期。）

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