(一)行政化困境:“社团依附”与“服务异化”
1.嵌入型结构与社团依附问题。当前我国社会组织发展带有嵌入性、体制性、行政性、弱自主性等特征,由此衍生出“官民二重性”⑧“社会中间层”⑨“行政吸纳社会”⑩“依附式自主”(11)等本土化解释。在模式Ⅰ中,由于形成了高度嵌入政府组织体系的市、区(县)、街(镇)三级社团结构,产生社团对政府的层级性依附,即社团的基层组织在纵向层面听命于上级核心组织,同时在横向层面还听命于基层政府部门。而实际上,后者的控制力量往往强于并盖过前者,进而导致“核心组织的架空”(12)。相较之,由于模式Ⅱ中社会组织的纵向层级更少,更加扁平化的组织结构致使其对基层政府的依附性表现得更为明显和强烈。有实证研究发现,基层政府通过人事干涉等手段,促使社会组织内部治理结构逐渐趋于官僚化,以实现强化控制,如使组织权力集中于高度服从政府的领导者手中,以及将原有社区服务人员放入项目之中(13)。总言之,除了模式Ⅲ外,模式Ⅰ、Ⅱ中的社团均呈现出组织结构上的嵌入式形态与依附性地位,这是致使其独立性和自主性严重受损的主要原因。
2.形式性合同与服务异化问题。政府权威对社会组织的渗透不仅仅发生在组织结构层面,还表现为主导合同文本的制定以及超越合同行事的能力。在模式Ⅰ的合同协商中,社会组织缺乏基本议价能力,只能被动接受政府指定的工作内容、考核标准和经费数额,合同中甚至直接写入了承担行政工作任务的要求。在模式Ⅱ中,一方面同样存在委托内容模糊和异化问题,社会组织除了常规性活动外,还随时接受政府部门的指令性任务(14);另一方面,随着基层政府权威不断渗透,导致专业服务越来越多地反映政府意志,在科层制下日趋行政化并远离服务对象(15)。在模式Ⅲ中,尽管社会组织获得了参与项目设计与合同内容制定上的有限的自主性,但有研究表明,基层政府很容易与社会组织达成一种由非正式信任关系主导、而不是正式合同主导的“管家关系(16)”,从而应对上级政府以招投标形式进行的干预以及重获主导权。由此,合同流于形式化带来的后果,就是服务内容本身也不断趋于模糊化,由原本的社会性服务异化为行政化服务。基层政府不按合同办事成为常态,大量合同外的行政性工作被强加于社会组织,占用社工本职工作时间和精力,而本职服务工作的专业性程度则不断下降。
(二)碎片化困境:“制度分割”“多重约束”与“发展失衡”
1.制度体系分割与无序运行问题。从总体上看,我国现行社会服务购买制度体系处于过度分割、杂乱无序的运行状态。综观之,模式Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ不仅涵盖市、区(县)、街(镇)等多个层级的统筹平台,还涉及安老、济困、扶优、助残以及社区矫正、禁毒和青少年帮教等多个领域的服务内容,以及竞争性和非竞争性、项目化和岗位化、定向和非定向等多种取向的制度安排。进而,导致各项制度之间基本处于一个相互分离、独立运行的状态,没有形成一个有机衔接、统筹协调的制度体系。在这种制度体系下,社会组织为了最大化获取运作资金,往往不得不同时深度介入多个统筹平台、服务场域、制度模式中汲取发展资金,沦为社会服务供给的“多面手”。而多元化、复杂化的跨领域服务需求必然要求较高水平的服务能力,这对于组织和人员能力建设较为完备、专业化程度较高的社会组织而言,尚且是一个巨大挑战,更不论处于初期起步阶段的广大社会组织。这就带来社会组织发展的多元化与专业化之间的矛盾,如果没有一个制度化的调和机制,在矛盾激化下很容易损害社会公众对社会组织服务、功能和形象的总体认同,进而破坏社会组织成长的生态土壤与社会基础。
2.管理体制分割与多重约束问题。在实际调查中,最让社会组织普遍感到无奈的一个苦恼莫过于其生存和发展所需的各项资源往往来自于不同于部门或不同层级,这意味着其无可避免地要受到多头管理与多重制约。例如,模式Ⅰ中就存在三级管理:由市级主管部门按项目划拨专项经费,并予以全额保障,社团总站仅负责代发社工工资;工作站办公场所租赁、办公经费、活动经费等重要资源则均由区(县)、街(镇)有关部门掌握,予以非全额保障(17)。而在模式Ⅱ中,尽管减少了市级管理,但仍存在区(县)、街(镇)两级管理。与此同时,在前两种模式下获得生存的社会组织往往还要积极参与到模式Ⅲ(即公益招投标和公益创投中)中,以争取更多的发展资金。伴随体制内资金来源渠道多元化而来的,是同时受到多个主体的强力控制和约束,社会组织不仅难以兼顾各项服务,也疲于应对各方审批和考评。再加上跨部门、跨平台之间往往缺乏协调机制和沟通动力,时常出现令出多门、政令不一,社会组织面临多重目标任务冲突、难以执行的矛盾。
3.服务区域分割与发展失衡问题。目前,我国政府购买社会组织服务处于区域性试点推进阶段,尚未形成较高层级的统筹规划与更广范围的网格化铺开的总体格局。除模式Ⅰ外,模式Ⅱ、Ⅲ中社会组织的发展资金主要来源于地方性平台,服务展开往往局限于特定的行政区域,即以街道、社区为基本单位。而不同区域受经济条件和社会、人口结构等外部环境,以及政府部门的偏好、社会公众的需求类型及期望程度等因素影响,服务开展不仅要“因地制宜”还要“因人而异”,最终表现为服务的地域性区隔和非均衡性发展。如老年人较多的社区偏好养老服务,农民工较多的社区偏好子女照料和教育服务。而这种统筹层次较低、区域分割的发展模式的长远社会后果,就是各类服务型社会组织之间的发展不均衡,专业力量之间缺乏必要的交流和互动,难以形成力量整合以强化总体服务效果;各区域、群体之间在服务种类、服务规模和服务质量上的差异性,再次扩大社会成员之间的不平等,进一步固化区域分治结构。
(三)市场化困境:“最优选择悖论”与“持续发展难题”
1.竞争性购买与最优选择悖论。市场化的核心预设是通过引入竞争性购买方式(招投标),筛选出最优服务承接方,进而提高财政效率和服务绩效。这种制度设计本来无可厚非,但问题在于设计者忽视了公共服务购买与社会服务购买之间的本质性差异。不同于以物为对象的公共服务,以人为对象的社会服务需要针对不同服务人群和服务属性的需求特点进行综合考量,许多需求指标往往又难以量化和标准化,因而很难通过统一或单一的竞争标准来筛选出最优的服务承接者。进而言之,在市场竞争原则下和财政预算约束下,社会服务购买流程遵循的不是“需求导向定价”(Demand-based pricing)逻辑——以对满足服务受众需求最有利原则来制定服务价格和选择服务承接者;而是遵循“成本导向定价”(Cost-based pricing)的逻辑——以对财政最有利原则来制定服务价格和选择服务承接者。其必然结果,就是政府部门以“成本”而不是“需求”来审标,社会组织以“牺牲”自身发展和服务标准来竞标。从目前来看,这类以模式Ⅲ为代表的竞争性购买案例,都没有实质性地解决或意识到这一问题。有相关研究也表明,深圳市社会服务购买中低价得标的案例也不在少数,低价恶性竞争类组织更容易以低价获取项目,最终导致服务质量差,社会组织从业者良莠不齐(18)。总言之,竞争性社会服务购买机制的发展不健全与异化,不仅不利于承接者的优化选择及服务质量保障,反而加大了社会组织,尤其是资源汲取能力较弱的社会组织在生存和发展方面的外部压力。
2.项目化运作与持续发展难题。市场化的另一个核心要素是引入项目化运作方式,以实现对社会组织运作和服务绩效的有效监管及评估,确保财政资金投入在一定周期内高效转化为社会服务产出。项目本身具有短期性、非连续性和不确定性等特点,模式Ⅱ、Ⅲ都是采取项目化购买社会服务的典型案例。从经济学角度出发,政府与社会组织以项目合同形式建立的契约化和周期化的委托代理关系(principal-agent relation),看似公平、合理和对价(consideration),实则不然。一方面,西方社会组织在基础运作方面往往能够获得大量社会资助,在这种情况下参与政府招投标项目自然问题不大。而我国传统上缺少如西方国家宗教组织对社会服务的支持,基金会等资金提供组织的发展也不完善,单一项目化模式聚焦于服务供给而忽视促进社会组织发展的弊端就显现无疑。另一方面,由于我国社会组织普遍缺乏议价能力,难以通过协商方式将自身发展需求体现在具体合同条款之中,如模式Ⅲ的服务合同中仅仅包含业务活动费用、管理费用和人员补贴,对于社会组织工作场所和设备费用、人员劳务报酬则没有进行安排。正如有学者指出,项目化购买服务必然带来服务机构运作的项目化,形成基础性运作的困境,面临如资金紧张、专业方向随项目摇摆、专业人员流动大、机构领导者不得不为了获得新的项目而四处奔波等问题(19)。总之,在缺乏对社会组织充分支持的背景条件下,项目化模式对于社会组织的长效发展之作用十分有限。
三、构建政府购买社会服务新型模式的核心理念
如前所述,我国政府购买社会服务所面临的种种模式困境,绝不仅仅是技术性偏差所致,而是受到了更为宏观和深层次的结构性约束,其背后更多反映出来的是价值理念的缺失与错位。那么,我们需要秉持和张扬何种价值理念,才能有效指导政府购买社会服务回归预设轨道、发挥应然价值,从而真正回应当代中国转变政府职能、创新社会治理、构建新型社会服务体系的实质诉求?这实际上是一系列关于主体角色与地位、互动关系及规范的问题,涉及一个架构性的理念体系,其中,契约性、整体性和发展性是现阶段的核心概念和建构取向。
(一)契约性理念:走向平等协商、依法办事的政社关系
从本质上来说,我国政府购买社会服务陷入行政化困境之根源,在于政社不分的体制形态及其对主体间平等协商、依法合作的契约精神的侵蚀。实际上,政府购买社会服务自诞生起,就天然地隐含两层契约关系。第一层是国家与公民之间的社会契约关系,国家作为公众意志集合,具有实现公共利益最大化的天然义务与职责;第二层关系是政府与社会组织之间的经济契约关系,是政府在将服务职能委托给代理人的过程中,双方在服务、资源、权责等方面达成的协议与合意共识(20)。因而,走出困境的关键在于构建以契约性(contractual)为核心的政社关系及其基础上的制度设置和法制保障,促使社会组织主体性的回归。在制度设置应考虑两个重要方面:一是要充分契合于广大民众作为服务使用者的实际需求,以民众需求作为价值取向和最终旨归;二是要充分尊重契约合同以及契约主体间的平等地位,形成委托人(政府部门)和代理人(社会组织)充分协商与良性互动的关系。可以说,坚持契约性购买理念,本质上是要以法制逻辑替代权制逻辑,作为政府购买服务中的政社互动准则及秩序规范。
(二)整体性理念:构建适度集中、多元协作的运行机制
整体性理念是在反思新公共管理实践引致的个体主义、管理主义以及公共领域破碎化的基础上提出来的,它着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,主张管理从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合(21)。客观上来说,在政府购买服务这样一个涉及多层级、多部门、多平台的复杂领域,如果没有一个有效的协调与整合机制,社会服务难以维持良性的供给秩序、甚至流于碎片化。这就要求我们在整体性(holistic)理念基础上形成整合性的政府购买社会服务模式及制度体系,以消解实践中制度分割、多重约束与发展失衡等体制性矛盾。具体而言,一是要形成权责明确的跨部门协调机制,促使各主体从全局出发,以结果为导向达成行动上的一致;二是要形成较高统筹层次的管理中心以整合碎片化权力,防止社会组织灵活性和自主性受到侵害。因此,坚持整体性理念,本质上是要终结相互割裂、各自为政的碎片化实践,对体制性资源、权力进行再整合,形成多元主体既相互制约又高度协同的良性格局。
(三)包容性理念:形成立足长效、激发活力的发展取向
不同于西方国家的是,我国政府购买社会服务并不是在成熟的市场经济环境与公民社会基础上自然内生的结果。在由政府主导推动、政策先行而社会条件尚未成熟的本土情境下,政府购买服务在发挥社会服务供给功能的同时,还应当考虑如何促进有利于减缩制度运作成本的社会基础的形成,并从更加长远和综合的视角来评估这项制度的社会价值。这要求我们重新建构一种社会价值最大化的包容性发展模式取向,以取代过去简单依赖市场机制的模式取向。所谓包容性发展理念,意味着政府购买服务要回归社会本位,发展的目的不仅仅指追求购买资金总量、社会组织规模、服务绩效等指标的增长,而是培育一批专业、高效、健康、可持续的服务型社会组织,形成社区居民、社会组织、社会服务人员的有机互动,真正起到激发社会活力的作用。基于此,我们对政府购买服务的关注不能只停留在如何优化服务供给方式与流程上,而是要看到其在培育社会组织、激发社会活力和促进社会发展方面的建构性功能。总之,坚持包容性发展理念,就要摒弃过去将社会服务购买看作是一种消费性、即期性的市场交易行为的观点,而是将其视为一项投资性、长效性的社会政策投资,给予社会组织可持续发展与自主性成长以更多的支持与空间。
四、构建政府购买社会服务新型模式的策略选择
如果说前述三个核心理念带有理想化特征,那么,根据政府、社会组织、社会民众的实际需求,建构富有成效的制度模式则是落实上述理念的必由路径。从当前国内外经验来看,以下几个策略取向是值得总结和推广的(参见图1)。
