【探讨与争鸣】
“管采分离”：被误读的制度安排
“管采分离”的观点在逻辑上有偷换概念之嫌。监督和管理不是一回事，二者不能混淆。监督职能要与执行职能分离，不等同于管理职能也一定要与执行职能分离。如同法律的本意是“裁判员”与“运动员”要分离，在执行中却被解读为“教练员”要与“运动员”分离，这是完全不同的两个概念。
■ 陈梁
2016年8月1日起，发改委会同财政部、税务总局、国管局等14个部门联合颁布的《公共资源交易平台管理暂行办法》开始实施，“依规前行”逐渐成为各地公共资源交易平台建设管理的共识。公共资源交易平台整合浪潮中，政府集中采购机构究竟何去何从？对于这个热议话题，笔者认为，首先必须明确一个核心问题，即集中采购机构的定位。可以说，集中采购机构的定位及相应的权责、隶属关系是公共资源交易平台整合面临的最核心问题。当前，集中采购机构职责定位不明，是导致问题频发的重要源头。
财政部门、集中采购机构的定位及“管采分离”的由来
关于财政部门和集中采购机构的职责定位。从政府采购制度安排来看，从事政府采购工作最核心的机构有两个：一是财政部门。根据《政府采购法》第十三条的规定，财政部门负责政府采购的监督管理，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。二是集中采购机构。根据《政府采购法》第十八条的规定，集中采购机构的定位是集中采购项目的执行机构，主要职责为依法强制接受采购人的委托，进行代理采购；也可接受分散采购项目的委托，在委托范围内代理采购。
《政府采购法》出台之前，我国集中采购机构一般设在财政部门。2002年，《政府采购法》正式出台，其第十六条明确，“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”第六十条进一步规定，“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”这两条规定遂成为政府采购“管采分离”的法律依据。
上述两条规定明确，集中采购机构是直接隶属于政府的非营利事业法人。这两条规定还特别强调了集中采购机构的独立性，其不隶属于政府下属的如财政部门、机关事务管理部门等行政部门、单位，以保障其履行职责的独立性。《政府采购法》出台后，财政部门下属的集中采购机构多数与财政部门完成了脱钩。
然而，集中采购机构与财政部门脱钩后，其机构设置和定位迟迟未形成统一认识，也未出台统一的集中采购机构定位规定，实践中出现了五花八门的机构设置。有的地方将集中采购机构划归机关事务管理部门，有的地方则将其划归公共资源交易中心，甚至个别地方取消了集中采购机构，导致集中采购机构职能弱化、乱象频发，这也是当前公共资源平台整合需要纠正的重点内容之一。
“管采分离”导致的监管困境
政府采购为什么要实行“管采分离”？对此，业内普遍流传着“裁判员”和“运动员”的比喻，由财政部原部长项怀诚任顾问、原副部长肖捷主编的《政府采购法辅导读本》对《政府采购法》第六十条的解释颇具代表性：“如果政府采购监督管理部门直接设置集中采购机构，直接参与政府采购项目的采购活动，集监督者和操作者于一身，既当‘裁判员’，又当‘运动员’，根本不可能形成有效的监督机制，难以保证公正地开展各项采购活动，也无法公平地处理投诉等事项和处理政府采购中的违法违纪行为，真正履行监督职能。”（详见《辅导读本》第229页）即财政部门的监督职责与集中采购的执行职责存在冲突，为实现有效监督，必须将两者分开，这就是“管采分离”的最初起源，也是最有代表性的支撑理由。
监督和执行职能应相互独立，以保障履职的客观、公正，对此笔者十分认同。但将其归纳为“管采分离”，值得商榷。“管采分离”的观点在逻辑上有偷换概念之嫌，监督和管理不是一回事，二者不能混淆。监督职能要与执行职能分离，不等同于管理职能也一定要与执行职能分离。如同法律的本意是“裁判员”与“运动员”要分离，在执行中却被解读为“教练员”要与“运动员”分离，这是完全不同的两个概念。
仍以“裁判员”和“运动员”为例分析。我们知道，从制度上将裁判员独立出来，可保证其客观、公正，但教练员一般来源于运动员，具备丰富的实践经验。为保证训练计划和比赛部署得到坚决贯彻执行，教练员必须对运动员有一定的管理职能，如在人事、晋升、奖金等方面均应有发言权，其自身利益也应与运动员“捆绑”在一起，这样才能让整支队伍形成合力。所以，“管”“采”非但不能分离，更应实行“管采合一”，《政府采购法辅导读本》真正的本意应是“监采分离”，“管采分离”是一种被误读的制度安排。
根据《政府采购法》有关规定，财政部门除具备受理供应商投诉、对代理机构进行监督检查、处理违法违规行为、处理行政复议、制定监督制度办法等监督职能外，还有另外一些管理职能，包括制定政府采购预算管理、信息发布管理、采购方式审批管理、采购合同管理等制度办法。为保障这些制度办法有效落实，就必须配套强有力的管理职能。
在我国，决定机关事业单位执行力的关键因素就是隶属关系，即人事、财务的管控权，这也是管理的核心抓手。换句话说，为了确保政府采购管理职能更好地实现，财政部门应成为集中采购机构的主管部门。因此，财政部门作为管理者和监督者在定位上是有一定矛盾的，财政部门既想按照法律规定，把集中采购机构“推出去”，以保证裁判的独立性，又需要对集中采购机构形成有效的管控，在工作中形成合力。这种矛盾的心理和定位造成了实践中财政部门的监管困境，主要表现在以下几个方面：
一是集中采购机构与财政部门的矛盾越来越突出。财政部门集监督与管理职能于一身，要对集中采购机构进行监督、管理和指导，甚至对其工作进行处罚，二者难免存在摩擦。实施“管采分离”以后，集中采购机构又不隶属于财政部门，多数集中采购机构跟财政监管部门是“兄弟”关系，一些地方的集中采购机构甚至比财政部门的行政级别还高，二者的关系更为尴尬，这些都不利于政府采购事业的发展。
二是集中采购机构定位长期不明，集中采购工作受到较大影响。我国政府采购立法时正逢政府机构改革，所以将集中采购机构定位为非营利性的事业单位，并规定其不得隶属于任何政府部门。但缺乏后续统一规定推进落实，导致实践中集中采购机构的设置五花八门，甚至出现随意增减其职责的现象，一些地方直接取消其法定地位，将集中采购机构等同于一般的社会中介代理机构。“根基不牢、地动山摇”，由此造成集中采购机构职责不清、队伍不稳、人员素质参差不齐等问题。另外，一些地方简单将集中采购机构的非营利性理解为吃“大锅饭”，普遍缺乏收入激励机制，再加上集中采购分散化、集中统筹层次偏低等原因，其工作量普遍偏大，致使部分集中采购机构责任心缺失、工作效率不高。
三是财政部门监管水平有待提高。财政部门与集中采购机构的机构性质不同，且不存在隶属关系，两者之间的人员流动较少，业务交流也有限。同时，政府采购业务与财政部门的其他业务相比，具有较强的专业性，要求具有一定的实践经验。而多数监管部门人员缺乏采购项目的“实战”经验，理论水平也有待提升。内部轮岗的要求，又使得监管部门人员很难有较丰富的实践经验和理论积累。再加上政府采购长期被视作财政部门的“冷门”业务，在人员配置上易被忽视，导致监管部门人少事多、压力偏大，监管水平的提升任重道远。
关于集中采购机构整合的几点设想
要解决上述问题，需要在思想和行动上做到两个到位：思想上，要尽快自上而下形成统一认识，将“管采分离”转变为“管采合一、监采分离”；行动上，要根据实际情况，采取坚定而渐进的措施方案，将“管采合一、监采分离”的理念贯彻到位。
如前文所述，“裁判员”对应的监督职能和“教练员”对应的管理职能不能相提并论。监督职能具有一定的超脱性，就像法官和警察，只要“裁判员”依法合规行事即可。但管理不同，其具有一定的强制性，管理者对被管理者必须具备一定的制衡权力，如录用、考核、升迁、预算资金安排等。因此，笔者建议，应借公共资源交易平台整合和我国加入GPA谈判的契机，着力推进以下三项工作：
第一，推动法律修改，逐步实现“监采分离”。实际上，只要监督、执行职责还在政府部门，二者就很难做到真正的分离，因为二者有一个共同的上级管理者——政府。如果把一级政府视作一个整体，政府内部各部门的监管力度、监管效果一般较弱，一些地方甚至把监管等同于服务，所以，《政府采购法》实施多年以来，财政部门很少对集中采购机构进行公开的处罚，或追究其行政、法律责任。
在这方面，可借鉴西方国家的做法，将监管部门独立设置于法院或人大。如美国，其受理政府采购投诉（抗议）的部门是隶属于国会的审计署、联邦问责署，供应商也可向法院提起诉讼。我国可考虑在人大财经委之下设立政府采购监督问责部门。在修订相关法律之前，可采取过渡措施，将政府采购的监督和管理职责在财政部门内部做适当分离，即按照财政预算制定、执行、监督三分离的原则，将政府采购管理职能设置在预算执行处（室），监督职能设置在监督处（室），明晰各自的职责，并相互督促、相互制衡。
第二，强化“管采合一”，让政府采购执行形成合力。当前，集中采购机构隶属于机关事务管理局、公共资源交易中心的做法，非但不能实现“管采分离”，还易导致财政部门对集中采购机构的管理面临多重挑战。因为机关事务管理局、公共资源交易中心等部门同样既是管理者也是执行者，这就造成了新的管采不分。
管理是个宽泛的概念，包括内控管理、外部管理、自我管理、人事管理、财务管理、考核管理等多重内容，笼统提出“管采分离”的观点并不科学。任何一个单位的正常运作都离不开管理。实践证明，管理和执行是不能完全分离的，二者分离得越彻底，管理成本越高，管理效果越弱，沟通成本增加、内耗严重、执行力受损。因此，笔者认为，财政部门应借助此次公共资源交易平台整合的契机，争取将集中采购机构重新设立于财政部门，共同推动集中采购达到合法、高效、优质之目的。在相关法律修改之前，作为过渡措施，也可由政府出面，设立政府采购管理领导小组，将办公室设在财政部门，集中采购机构隶属于领导小组，由领导小组办公室行使集中采购机构的人事、财务、考核等核心管理权。
第三，加强政府采购从业人员专业化、职业化管理。可考虑采用国际通行的合同官制度，提升集中采购队伍的专业化水平。在赋予集中采购机构人员
一定合同签订权的同时，明确其责任，强化采购全过程的公开和监督，实现对集中采购机构从业人员的专业化、职业化管理。此外，还应从集中采购机构中择优选拔政府采购管理部门人员，确保其具有丰富的实践经验和理论素养。
（作者单位：浙江省财政厅）
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责任编辑：LIZHENG
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