【理论探讨】
厘清基础概念关系推进顶层设计完善
■ 王丛虎
当下，政府采购、政府购买服务、招标投标、PPP、政府特许经营以及公共资源交易等已成为热门词语，备受社会各界关注。但是，想要系统梳理这几个概念的区别与联系，还有一定难度。
尽管这些热词在理论界和实操中都有不同领域的学者、不同部门的人员在不同场合下使用，表面上看差异很大，但它们有着诸多共同点。简单地说，第一，这几个概念都共同指向公共部门，或称公权力机关。即其主体之一都为政府部门。第二，其核心内容都是买或者卖，即交易行为。笔者认为，仅这两点，就足以引起理论界和实务工作者的高度关注：都有公共部门的参与，且都包含着公共资源（即要投入的权力、人力、财力或物力资源）的买或卖。主体和内容的同质性、涉及项目的公共性（或称公益性）决定了其共同的理论基础、价值取向和规制原则。这也成为我们将这些概念放到一起探讨，并达成共识，进而完善顶层设计的关键所在。
当然，这几个概念的差别是非常明显的。第一，它们凸显的特点不同。具体说来，公共资源交易、政府采购、政府购买服务、招标投标、政府特许经营更侧重其所包含的内容，而PPP更侧重各自的主体间的关系。第二，其内涵的外延也不同。在笔者看来，公共资源交易的外延最为广泛。这是公共资源丰富的内涵所决定的。一般而言，属于国家和社会公有公用的生产、生活资源都属于公共资源，它既包括可供商业性利用开发的矿藏、土地、森林、水域等有形资源，依附于公用事业或公共设施的冠名权、特许经营权、设置经营权、承包经营权等无形资源，还包括在公共管理和提供公共服务过程中所形成或衍生的其他各种形态的资源。而招标投标范围最为狭窄，从字面上看，仅指一种交易的方式，并不涉及实质内容，交易方式又有许多种类。从这个角度讲，招标投标包含在公共资源交易、政府采购、政府购买服务、PPP及政府特许经营中。另外，不管从理论上，还是在实践中，政府采购都包含政府购买服务，或者说政府购买服务被涵盖于政府采购的范围之内。PPP相对较为复杂，有广义的PPP，也有我国各地、各级实践部门正在实施的狭义的PPP。但是，不管从哪个意义上讲，PPP也包含在公共资源交易之中。即使是一些民营化的项目，实际上也脱离不了公共资源交易的范畴。而PPP与政府特许经营的关系，不管是在英美国家，还是在欧盟国家，其实是非常清楚的，即政府特许经营从属于PPP。这几个概念之间的关系，如下图所示。
假如我们对这几个概念的关系不能形成共识，必将影响各种改革实践的顺利进行。一方面，影响着相关制度的顶层设计，因为没有共识，制度建设根基不稳；另一方面，也影响着各部门、各单位的实际工作，因为理解不同，必然导致职能分工的差异。笔者期望这一话题能引起各界的关注和讨论，并逐步取得共识，共同推进制度设计进程。
（作者单位：中国人民大学公共管理学院国家发展与改革研究院）
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责任编辑：lizheng
是纪委提出来的吗
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