政府采购的电子化标准体系研究及实践黄冬如【转贴】 - bbs.ebnew

本文所讨论的政府采购，是以政府采购法界定的概念为基础的范围研究。我国法律认为，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。它从适用主体、目录要求或资金限额、采购对象、资金来源等方面明确了我国政府采购的法律调整范围。

政府采购电子化就是通过现代信息技术等科学功能实现政府采购系统性目标，包括它的效率、效益、效能等综合性目标。“政府采购电子化是政府采购发展到高级阶段的产物，它具有政府采购的特征、原则，同时它又带有信息化时代的烙印”。政府采购规则制度的确立和以电子计算机和互联网为代表的现代信息技术是实现政府采购电子化的两个基本支撑。法律、标准、管理等基本规则的确立是政府采购电子化的基础性要求，电子化的介入更有利于规则的健全和完善，有利于实现政府采购的综合性目标。因此，政府采购电子化更要关注利用信息技术再造政府采购规则所带来的系统性变化，包括它实现政府采购公开透明、公平竞争、公正信用的能力。

标准是我们认识事物的一种工具，是更准确地把握事物本质的一种方法。按照我国国家标准GB/T 20000.1—2002，借鉴采用ISO/IEC Guide2:1996的定义，明确标准是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。它强调标准的目的、制定原则和表现形式。

标准体系是系统原理在标准化领域的具体应用和集中表现。GB/T 13016—2009给出了标准体系的定义，即“一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体”。“有机整体”揭示了标准体系的系统性、目的性和协同性。标准体系作为标准的系统集成，应该布局合理，领域完整，结构清晰，系统完善，功能协调以及满足所在领域对标准的总体配置要求。GB/T 13016—2009同时明确了标准体系的编制原则，即目标明确，全面成套，层次适当和划分清楚。

由此看来，政府采购电子化标准体系是将标准化原理和方法通过现代信息技术的手段运用到政府采购领域，是按其内在联系形成的科学的有机整体的标准体系集成。换言之，它以政府采购目标为导向，运用标准系统分析方法，结合信息技术，对政府采购的系统和流程进行优化和简化，从而规范政府采购行为，实现政府采购质量和效益，最终体现国家利益和公共利益的公共服务综合功能。

政府采购电子化标准体系作为公共财政支出重要的研究领域，属于创新而且实用性强的特点，是一门显性学科，值得深入探讨和学习，它的研究具有重要意义。它能规范政府采购行为，为廉洁型政府服务型政府提供有力保障；它能规范供应商投标行为，健全市场信用体系；它能提高采购质量和效率，为社会提供更好的产品和公共服务；它能强化政策功能，增强宏观调控能力，调节社会总需求。

普遍看来，标准化的基本原理通常是指统一原理、简化原理、协调原理和最优化原理。这是确立政府采购电子化标准体系内容的基本原则。统一是为了确定政府采购电子化系统的一致规范，保证政府采购运行所必须的秩序和效率；简化是在统一的基础上最有效是优的满足政府采购全面需要的能力，它需要科学的筛选和提炼，精练出高效能的能满足体系需要的必须环节；协调是为了使标准的整体功能达到最佳，并产生实际效果。政府采购电子化所关联的内容具有跨界性，需要通过有效的方式确立系统内外相关因素之间的关系，以适应或平衡各种关系所具备条件。最优化是按照特定的目标，在一定的限制条件下，对政府采购标准系统的构成因素及其关系进行选择、设计或调整，使之达到最理想效果。

一般来说，政府采购电子化标准体系以标准体系为出发点，以服务业标准化为基础，根据GB/T 24421、GB/T 13016、GB/T 13017、GB/T 1.1等内容具体编制，形成标准体系的统一性要求。政府采购电子化标准体系以政府采购最终目标为归宿点，通过简化和最优化原则实现政府采购目的；政府采购电子化标准体系涉及政府采购、信息技术和标准内容，是三者的有机结合，充分体现协调性要求。

依据GB/T 13016—2009《标准体系表的编制原理和要求》，按照全面成套、层次恰当等编制要求，按照政府采购电子化的实现流程为主线划分为“基础标准—电子技术标准—项目需求标准—业务程序标准—管理和保障标准”5个子体系。基础标准是其他标准制定和实施的基础。包括：标准化导则、术语与缩略语标准、符号与标志标准、计量和单位标准、测量标准、价值、职能、目标标准等内容；电子技术标准是政府采购电子化的重要保障，包括建设标准、技术标准、管理和服务标准、安全标准等。项目需求标准用于规范政府采购项目需求内容，包括货物、服务和工程三大类。采购对象的国家、行业、地方产品标准作为和本标准体系密切相关的协调配套标准，应予以高度关注。业务程序标准用于规范政府采购电子化的业务程序，包括采购流程标准及方式方法标准等。管理和保障标准可以依照GB/T 24421.2—2009进行细分，包括：环境标准、能源标准、安全与应急标准、职业健康标准、信息标准、财务管理标准、设备设施及用品标准、人力资源标准、合同管理标准等。

根据以上确立的政府采购电子化标准体系基础内容，经过多年实践再归纳、提炼与总结，以及通过实证研究和比较、归纳等方法的综合运用。我们将项目需求标准、业务程序标准和电子技术标准作为政府采购电子化标准体系的主要内容。政府经常性采购项目包括货物、服务和工程，它们的需求内容的完整准确、真实合法是实现采购目标的基本要求；政府采购需要通过公开招标、竞争性谈判、询价和单一来源等法定方式，业务程序标准是保证政府采购合法进行的必定条件；政府采购利用现代信息技术手段是有效实现电子化政府采购目标的充分保障。

一是合法性原则。它应当符合《政府采购法》、《标准化法》等法律法规的要求。如应当以满足实际需要为目标，厉行节约，科学合理确定采购需求；政府向社会公众提供的公共服务项目，应就确定

二是完整性原则。它应当具备功能及用途、物理性能、技术参数、政策要求、标准规范甚至商务要求等内容。如办公设备台式电脑技术需求包括：CPU、主板芯片、内存、硬盘、光驱、网卡、显卡、显示器、键盘、鼠标、操作系统及介质等。其中CPU、内存、硬盘、显示器可设置为不可偏离技术参数。

三是政策性原则。《政府采购法》明确规定：政府采购应当实现国家政策目标。包括政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。项目需求制定时应符合政策性原则，如应当采购本国货物、工程和服务。如通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。如强制采购、优先采购的节能产品、环保产品等。

政府采购业务程序标准包括两部分内容。第一部分是采购项目从采购预算、计划、立项到采购过程、合同签定及验收等。具体包括采购预算、采购计划、采购立项、市场调查、采购文件制作、采购信息发布、采购评审、中标（成交）通知、采购合同、采购供应及验收、采购绩效等。比如采购立项申报主要审核申报材料是否符合规定要求：资料填写是否齐全；技术商务条款是否明确；需求是否有明显倾向性；是否属于强制产品采购或者进口产品采购范围；是否需要市场调查；工程项目是否提供造价预算清单；是否需要组织专家论证；项目分包是否合理等等。

还有一部分是采购方式方法流程标准。具体包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式流程标准。如公开招标标准，就包括提供采购需求、发布预备招标公告、市场调查、编制招标文件、发布招标公告、投标、招标答疑及澄清修改、开标、评标、中标及结果公告等环节。以提供采购需求为例，采购人提供的采购需求标准内容应符合政府采购政策、国家行业法规与技术规范、国家安全标准和强制性标准，不得以不合理的注册资本金、销售业绩以及资格条件（含特别授权条款）等对潜在供应商实行歧视或差别待遇；不提设定限制、排斥潜在供应商的商务、技术条款；不得以某一品牌特有的技术指标作为技术要求；不得有违公平竞争的条款等。

政府采购电子技术标准即系统平台包括基本功能、技术要求、平台服务和管理等内容。政府采购电子化平台系统基本功能，包括基础信息数据管理、政府采购电子化平台、标书编制软件及加解密签名工具、政府采购信息服务网站、监督管理以及其他支持功能等方面的要求。主要用于政府采购电子化平台技术整体或局部研发、应用、检测、认证和运营维护。政府采购系统平台主要技术要求包括系统设计、系统性能、网站建设、系统数据存储、运行环境、系统安全与保密、接口系统可靠性、系统易用性、系统灵活性、系统可扩展性、系统实用性、兼容性、可适应性、等要求。政府采购电子化系统平台服务与管理的相关要求，包括电子采购系统的培训服务、电子采购系统日常咨询服务、电子采购系统运行管理、电子采购系统安全与保密管理。

如从电子平台技术系统性能标准来看，系统需要响应要求：应满足主要功能在单点操作的平均响应时间不得高于5秒，数据维护更新响应时间不超过10秒；典型功能在50人并发情况下，响应时间应少于15秒；支持100MB以内的文件稳定上传。服务器端接收上传文件的最大吞吐量应不低于10M bit/S；投标文件集中解密功能模块的系统处理能力应保证每分钟文件解密应大于100个或大于1GB。系统需要并发要求：系统必须支持基于互联网终端的并发处理要求，并发人数不少于2 000人；系统进行实时模糊查询时，不影响正常业务处理。

广东省佛山市南海区自2005年就开展政府采购标准化和电子化探索，当年实现政府采购业务ISO9001:2000国际标准规范认证；2008年与国家专业化研究机构合作建立政府采购业务规范化手册；2010年实现深化政府采购业务电子化工作；2012年，承担佛山市技术标准战略专项经费项目“政府采购电子化标准体系研究”；2013年，广东省质监局确定为“广东省现代服务业先进标准体系建设试点”；2013年12月，批准为国家级服务业标准化试点，项目名称为“佛山市南海区政府采购服务标准化试点”。

试点期间，南海分别成立国家和省市试点工作领导小组，建立标准化管理委员会、标准化办公室、标准化工作小组三层架构。发布《现代服务业先进标准化体系试点建设实施方案》，获得政府扶持奖励资金和专项资金，并制定试点推广计划，主动积极有序开展试点工作。通过会议动员、培训、内控、编写、运行、评估、持续改进、反馈等方式构建、运行和完善政府采购先进标准体系。

按照试点要求和计划，结合国内外地区先进经验，在对南海区政府采购服务标准现状进行详细调研和专业分析的基础上，结合佛山专项科研项目成果，根据GB/T 24421、GB/T 13016、GB/T 13017、GB/T 1.1编制，使标准全面覆盖中心业务程序、业务需求、平台保障、办公场地及设施、安全应急、人员管理、服务规范、窗口管理等各方各面，保障了整个标准体系运行的系统性、完整性和协调性。

试点期间，通过将政府采购服务先进标准体系内容嵌入到电子化系统中，实现采购效益、效率、效能三突破。具体包括：提炼形成10项电子系统技术标准；提炼形成35项程序标准（含采购立项、采购公告、采购评审等）；分别以工程、货物、服务为类别设立招标、谈判、询价等五种采购方式共15类采购文件、投标文件标准范本；建立17 项通用项目需求标准，引导形成项目需求专业化工作；结合新出台《政府采购法实施条例》及制度、业务变化等内容，开展标准化电子系统优化及升级改造。

中心利用标准化试点契机，构建具有政府采购特点的权力配置法定化、权力运行程序化、权力监控全程化的政府采购廉洁风险防控标准体系。通过认真梳理及归纳汇总，绘制政府采购标准业务流程图，归纳41条政府采购标准廉洁风险点和68条标准风险防控措施，制成标准工作手册对外公开，建立政府采购廉洁风险长效防范机制，真正做到岗位明确、权责清晰、程序规范、管理科学、监督有力。

通过会议、专题讲座或知识竞赛等多种形式组织标准培训。如开展标准体系电子化系统培训30余场；邀请中国标准化研究院柳成洋所长开展“服务业标准化”专题讲座；参加“服务业组织标准化良好行为确认”培训；开展政府采购服务标准化知识竞赛；参加国家标准化试点专项培训和“中国标准化论坛”等。设立宣传栏、简报、手册等宣传政府采购先进标准；设立先进标准体系电子系统服务员，对各当事人进行引导和跟踪回访服务；设立电子标准投标服务区对新注册供应商进行一对一现场培训和电子投标服务；任何供应商缴交3000元注册保证金（参与投标即转为投标保证金，离会即退）注册会员后即时通过网站和手机获得采购信息，可自由参加300万元以下的采购项目，减轻企业负担；在评审前对评审专家开展10分钟电子评审标准操作培训。推行标准评审过程通过视音频向投标供应商现场直播，并逐步向社会公开。

政府采购标准化体系是理论与实践相结合的工作，也是创新的工作。经过十余年的实践和研究，取得了一点成绩，但也面临不少问题、困难和挑战，在许多方面值得深入思考。比如，政府采购业务实践与服务业标准化的融合有待深化；政府采购法律政策、标准技术服务环境影响政府采购电子化标准体系内容；政府采购改革、业务及部门调整、政府及部门重视程度也影响政府采购电子化标准体系的发挥；政府采购电子化标准体系涉及政府各部门、市场各供应主体、采购代理机构以及评审专家等各方面主体，需要多方支持和配合才可能实现体系整体功能。这些都需要在未来体系理论研究与实证发展不断完善予以解决，最终实现政府采购电子化标准体系的理论与实践相结合。