对投标文件进行密封检查，是通过对投标文件在代理机构保管前后密封情况的对比检查，判断投标人递交的投标文件在代理机构保管期间是否被开启，内容是否被篡改泄露，资料是否被抽走、更换。那么如何让投标文件密封检查不走形不变样呢？笔者拟从法律规章、招标文件、实际操作三个层面对投标文件密封及检查问题作探讨，意在让错了位的投标文件密封检查回归本位，确保采购活动公平高效。
投标文件密封检查存在问题
法律法规存在缺陷
对于投标文件的密封检查，《政府采购法》无相应规定，仅18号令有规定，第三十一条：“投标人应……将投标文件密封送达投标地点”；第四十条：“开标时，应由投标人或其推选的代表检查投标文件密封情况，也可由招标人委托的公证机构检查并公证……”；第五十六条：“……对未按招标文件规定要求密封、签署、盖章的投标文件，应在资格性、符合性检查时按无效投标处理”。18号令执行10多年的实践证明，上述规定存在如下缺陷，希望此次修订能对此作出修改。
①投标文件密封视为投标人的义务而非权利：投标人均有保守自己商业密秘不被他人知悉的强烈动机，因此密封投标文件是其自发要求和行为，也是是其权利，可自主决定如何履行。但18号令把投标文件密封作为投标人的义务来规定，且规定密封不符合要求要承担投标文件被拒收或被判无效标的法律后果。
②无一例外要求对投标文件进行密封检查：事实上，在开标现场各方当事人视野范围之内和技术设备全程监控之下，投标文件资料被抽取、更换和内容被篡改、泄露已无可能。因此，包装封闭仅防止交接过程中资料滑出即可，无须作过严要求，而密封检查也已失去了应有作用。但18号令不加区分，一概要求密封检查。
③对不同场合密封检查的目的、主体、标准规定不明确不完整：投标文件密封检查仅适用于开标前接收投标文件的情形，有必要在接收投标文件和开标现场进行两次密封检查，但两次检查迥然不同：接收时检查，是代理机构为避免收到密封不严的投标文件而承担责任；开标现场检查，是为判断投标文件在代理机构保管期间是否泄密，由投标人（或其代表、公证人员）以投标文件是否被开启过为标准（18号令第三十一条中“招标采购单位收到投标文件后，应签收保存，任何单位和个人不得在开标前开启投标文件”的规定，正好呼应了开标现场密封检查的标准）而进行的检查。总体上，18号令对两次检查的目的、主体、标准的规定要么不明确，要么不完整，导致实践中密封检查，尤其是开标现场密封检查走形变样。
④未按要求密封被判无效标标准错误且程序滞后：评标时，由评委会在对投标文件作资格性、符合性检查时，对未按招标文件要求密封的投标文件作无效标处理。此项规定在判断标准上存在错误：首先，一方面开标现场密封检查是以投标文件在代理机构保管期间是否被开启为标准，不是对投标文件的密封性要求检查为目的，另一方面错误地把密封情况作为选择投标人的标准。其次，在程序上明显滞后。此时，投标文件在开标时已被开启，其密封已被破坏，尽管有开标记录，但已无法准确判断密封是否符合标准。
招标文件密封规定不切实际
①密封要求复杂繁琐：密封限定条件多，甚至超出保密需要，如规定了包装规格、尺寸。
②密封要求难以实现：如规定将投标文件正本、副本分别密封后集中置于同一包装内再密封，但实际上正本、副本由于多、大、厚而难以置于所规定的某种包装内的情况时有发生。
密封检查实际操作走形变样
①投标人借密封性相互检查排除竞争对手：因18号令中有投标文件不符合要求会被判无效标的规定，采购当事人未准确把握或有意混淆提前接收投标文件时的密封检查和开标现场密封检查的目的、标准，在开标现场，代理机构经常组织各投标人互相检查密封情况，而有的投标人会趁机挑他人投标文件密封情况的毛病，以此排除竞争者。
②密封检查机械且对有细微偏离的投标处理严苛：开标现场，检查人错误、刻板地运用密封要求标准，对投标文件密封吹毛求疵，对密封仅在细微处不符合要求的投标文件处理严苛，或拒收，或接收后按无效标处理。
③监督人员越职检查密封情况：实践中，监督人员在开标现场自告奋勇或被投标人推为代表对投标文件进行密封检查。监督人员本应站在第三方立场上，监督招投标过程是否真实合法，而在开标现场代表投标人的立场，查验投标文件密封，既无法律法规授权，同时公正性也受到质疑。
投标文件密封检查改进路径
完善投标文件密封检查法规体系
首先，《政府采购法》增加必要的投标文件密封检查内容，让下位法有法可依；其次，18号令修订，要对不适当的投标文件密封检查相关规定进行修改。
①把投标文件密封视为投标人的权利而非义务：18号令对投标文件密封的规定应修改为提醒告诫式的建议。但为明确和分清代理机构在开标前提前接收投标文件后保管期间的责任，有必要对提前接收投标文件时密封检查作出明确规定。
②明确规定须进行投标文件密封检查的情形：18号令应明确规定供应商仅限于对提前递交给代理机构保管的投标文件进行密封检查；而对于在开标现场递交投标文件的情形，交、接双方都不作密封检查。
③明确密封检查的主体、目的及处理：18号令对于提前接收投标文件的情况应明确规定，即代理机构按招标文件密封建议进行密封检查，对于不符合密封建议的投标文件，提醒投标人改进，若投标人对密封拒绝改进或改进不到位，代理机构可以接收，但须如实记录投标文件密封情况并经交接双方签字确认。
对于开标现场的密封检查，应明确规定由提前递交投标文件的投标人根据代理机构接收投标文件的密封检查记录，检查自己的投标文件是否存在被开启过的痕迹。经查验，若有投标人认为自己的投标文件曾被开启过，并经监督人员、公证人员、代理机构人员依据代理机构接收投标文件的密封记录复查认定属实，则停止开标，由监督部门调查处理。
如此规定原因有四：一是投标人对自己递交的投标文件密封情况最清楚，易于判断是否被开启过；二是投标人互相检查，容易导致故意挑他人投标文件密封的问题；三是公证人复查密封情况，有利于准确认定是否曾被开启；四是监督人员复查密封情况，有利于公正履行监督职能。
④取消评标环节资格性审查对密封不合格投标文件作无效标处理的规定：如前所述，18号令相关规定有害无益，应予取消。
简化投标文件密封要求
招标文件对于投标文件的密封规定应化繁为简，满足投标文件密封严实且被开启后不能复原的要求即可，如仅规定投件文件最外层包装不透明、在封口处用密封条严实密封并盖上投件人印章，而不再设置其他过多过细的密封要求。
规范投标文件密封检查
①由合法主体实施密封检查：接收投标文件时的密封检查主体是代理机构；开标现场密封检查主体是投标人（或其代表），公证人员、监督人员应作为复查主体。
②抓关键环节开展密封检查：接收投标文件时的密封检查，关键是用文字、影像记录密封情况；开标现场的检查，关键在于把投标文件当时的密封情况与递交时的密封情况对比，以判断是否曾被开启。尤其应避免用招标文件密封建议对投标文件密封“鸡蛋里挑骨头”，以打击竞争对手这种违背制度设计初衷的做法。
③严格认定投标文件包装破损及后果：投标文件在代理机构保管期间，难以避免由于跌落等原因造成包装破损，这时应经监督人员、公证人员、投标人判断包装破损程度是否足以造成失密泄密。若足以造成投标文件失密泄密，应暂停开标，由监督部门进行原因调查并作进一步处理。
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