宋雅琴：昙花一现还是永续发展：PPP可持续发展之路探索【转】 - bbs.ebnew

（本文发表于《政府采购与PPP评论》（第二辑），作者宋雅琴系北京大岳咨询有限公司总政策法规师、大岳研究院院长助理。）

摘要：自2014年以来中国PPP的爆发性增长，使得许多推动PPP模式较为踊跃的城市乃至省份财政承受能力空间触及上限，PPP能否可持续发展成为各方关注的问题。我们认为，在现有的财政政策下，真正能够让中小城市用到金融杠杆、实现跨越式发展的手段只有PPP，为此必须推动深层次改革，打通PPP的政策梗阻。本文从优化财政承受能力论证、打通PPP与土地之间的隔阂、推动公共产品价格改革的三个角度，从立法和政策层面探索打通PPP可持续发展之路的各种可能性。

对于中国这样一个幅员辽阔、地区差异显著的大国，探索有效的公共治理理念和手段以处理好中央和地方的关系、实现经济发展与宏观风险控制的平衡，始终需要上下求索。自2014年以来，中央政府在基础设施和公共服务领域大力倡导PPP模式，旨在缓解地方政府债务压力的同时，更好地引入市场的专业能力和理性决策，提高地方基础设施建设和公共服务供给的效率和效益。考虑到政府对PPP的支付责任虽然在收付实现制的政府会计原则下并不列入政府债务，但仍构成政府未来的刚性支出，财政部以财政承受能力论证作为控制以PPP模式进行基础设施投融资的项目规模，以求在稳增长和控风险之间取得平衡。

在经历了2014年至2016年PPP的爆发性增长之后，许多推动PPP模式较为主动和踊跃的城市乃至省份，财政承受能力空间基本触及上限。在这种现实情况下，PPP到底是就此止步，还是通过制度变革和机制创新砥砺前行，就成为摆在PPP的政府方、社会资本方、金融机构和中央监管者面前的核心问题。本文尝试从实践者的角度，探索打通PPP可持续发展之路的各种可能性，并进一步探讨PPP将引发的深层次改革。

《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）颁布之后，地方政府进行基础设施建设和公共服务提供只剩下三条道路：一是 “量入为出”，项目投资直接列入财政预算；二是 “有限举债”，经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，地方政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准；三是“社会融资”，地方政府以PPP模式引入社会资本，由社会资本作为投融资主体进行基础设施的投资、建设和运营，政府根据合同约定付费。

这三条道路中，“量入为出”模式目前只适用于经济实力强劲的一线城市和部分省会城市，对绝大多数中小城市并不现实；“有限举债”模式受到严格的配额管理，往往分配到中小城市的额度也是有限的；真正能够让中小城市用到金融杠杆、实现跨越式发展的手段只有PPP。一旦PPP的额度也用完，那么地方以基础设施建设和公共服务水平提高为动力的发展模式就会全面熄火。

在现实中，尽管财政承受能力论证中“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的上限即将见顶，地方政府的基础设施和公共服务需求并没有相应的停下来。在财承满额的后续政策还未出台之前，地方上的项目开始争分夺秒的抢占最后一班车，一些项目在项目条件不具备、前期工作深度不够的情况下，强行开展财承论证，给PPP的长期可持续发展带来后患。

站在全国一盘棋的角度来看，10%的财承限额虽然有助于最大限度地控制政府的财政风险，但显然也会形成强者越强的马太效应，不利于实现区域协调发展，也不利于通过基础设施建设带动贫困地区脱贫致富。

采用PPP模式实施的项目多为大型基础设施建设和公共服务项目，这些项目在政府体制内的资金来源多样，其中下级政府收到的上级政府转移性收入是政府对PPP付费的重要资金来源。目前，财金〔2015〕21号文对一般公共预算支出没有做出细分，实践中就会遇到以下几类问题：

一是转移支付反成地方推动PPP的阻力。按照目前财承公式确立的原则，只要上级政府对下级政府的专项补助支出通过下级政府的一般公共预算下达，并用于PPP项目的政府付费，就应该体现在财承公式的分子上。与此同时，分母中的一般公共预算支出也会相应增加，但是由于一般公共预算支出只有10%的比例能用于PPP项目的政府付费，这就意味着专项用于特定行业、特定项目的转移支付支出仅有10%的比例增加了地方的可用财力，却100%的增加了地方的支出责任。对于交通、水利等上级补助资金金额巨大的项目，采用PPP模式将很难通过财政承受能力论证，即便勉强通过论证，留给其他属于完全地方事权的项目也很有限，形成了上级承担事权、下级承担债务的不合理局面。

对此，我们建议，与上级政府事权相对应或与上级政府对下级政府的承诺相对应的专项转移支付，应整体从下级政府的财政承受能力论证中扣减，即财承公式的分子和分母同时扣减；与此同时，应完善上级政府的财政承受能力论证测算方案，防止部分政府支出责任在财承论证过程中“跑冒滴漏”，导致财政风险上移和系统性失控。

二是转移支付的滞后性与不确定性给下级政府财承论证带来压力。部分PPP项目所在领域的转移支付采用 “先建后补”的绩效管理原则，对于下级政府而言，在PPP项目准备阶段进行财政承受论证时，一方面相关转移支付资金尚没落实，另一方面未来能够落实的金额也存在不确定性。在这种情况下，地方政府想要合法合规的通过PPP进行基础设施投资，困难重重。先建后补的模式与PPP所倡导的绩效管理理念是一脉相承的，但在实践中对于PPP模式下财政风险控制带来了不确定性。

我们建议，考虑到PPP模式的需要和政府财政风险防范的需要，上级政府应提高部门预算跨年度编制的确定性，将上级政府事权范围内的支出尽量事先明确下来，事后可以依照下级政府执行的实际水平进行绩效支付，从而协助地方政府在风险可控的范围内认真做好财政承受能力论证。

根据财政部的要求，PPP财政承受能力论证中“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，可实质解读为“每一年度全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这就意味着PPP项目的政府付费可能从政府性基金预算、国有资本经营预算中支出。

政府性基金预算对PPP项目来说，是一个烫手的山芋。一方面，政府性基金是地方政府高度倚重的财政收入来源，很多城市的政府性基金预算收入一度超过一般公共预算收入，是地方政府偿还债款的主要来源；另一方面，政府性基金收入水平与土地市场景气程度高度相关，年度差异巨大，增长率的预测难度大大高于一般公共预算收入增长率的预测，因此政府性基金预算按照以收定支的原则进行管理。

尽管如此，我们不能否认的是，在中国政府性基金预算的支出科目是地方政府进行基础设施和公共服务供给的重要来源。忽略这一点，仅仅以一般公共预算的10%划定PPP的项目范围，与地方政府发展的逻辑不符，也与地方政府实际支付的路径不符。

一是将政府性基金预算结余调入一般公共预算，目前结转比例一般不能超过政府性基金当年收入的30%，且转入一般公共预算之后受到10%的限制，能形成PPP支付财力的资金规模十分有限。

二是将PPP项目的政府付费直接归入政府性基金预算的相关功能分类科目，例如农林水支出、交通运输支出、商业服务业支出中的旅游发展基金支出。

三是针对特定的PPP项目形成的政府支付责任，在政府性基金中建立专项PPP保障基金，以地方土地供应计划为依据，控制土地出让节奏，确保政府性基金收入在刚性计提之后余额能够覆盖在政府性基金项下的政府付费责任，同时不会危及一般公共预算中的保运转、保民生的支出。

当政府性基金支出用于PPP项目政府付费的空间打开后，如何管控地方政府政府性基金收支的风险便提上议事日程。我们建议，客观、合理地设置政府性基金预算的承受能力论证比例，相关比例宜由地方政府根据本地情况自行设置，由省级政府批准后，再经本级人大批准，并向社会公开。这样形成的PPP政府付费机制既符合地方政府基础设施和公共服务支出的实际逻辑，又从中央层面进行了有效的管控。

顺接上文关于财承论证比例的设置，有必要探讨以“一般公共预算的10%”作为PPP项目年度政府付费的上限是否合理。客观地讲，这一比例在PPP推动前期起到了稳定地方政府和社会资本预期、控制财政风险的作用。但是，仔细推敲，这一比例实际上事关地方政府运用社会资金的杠杆超前发展的空间。尽管在单一制的国家结构下，地方政府的发展权本质上来自于中央授权，但中国的区域发展水平差异巨大，“一刀切”并不是最佳的调控手段。在PPP模式本身已经发展较为成熟的今天，有必要细化和完善财政风险调控的区域化差异水平。

我们建议，一是引入地方经济发展现状与规划前景、地方政府债务水平、地方政府信用水平等多重指标，综合的、差异化的确定各省的比例；二是针对政府级别确定细化的比例。

对于许多PPP项目而言，土地增值是项目推动的直接收益。最典型的例子，如水系治理、轨道交通、市政道路，这些项目自身没有经营收益，或收益不足以社会资本的投资回报，但项目对土地价格的拉动效应极其显著，使原本不具备出让条件的地块变成具有商业价值的地块，土地和PPP之间应形成良性互动。

本轮PPP启动以来，尽管财政部和发改委一直呼吁通过广告、土地等资源配置降低政府付费的负担，但土地方面的政策一直没有给PPP项目任何实质性的利好。财金〔2016〕91号文明确划定了PPP项目用地红线：不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地；PPP项目主体或其他社会资本，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。在行业领域，目前除了铁路投资可以开展土地综合开发，其他领域没有明确的政策支持。

我们理解土地监管部门的顾虑在于，一旦放开基础设施和公共服务投资的土地综合开发权，以土地开发收入直接冲抵PPP项目下的政府支付责任，就会使土地出让金收支两条线的规定被架空。在实践中，我们发现，以土地开发收入作为PPP的资源补偿，在操作层面也确实存在一些难题。

一是土地开发时序的限制，对于轨道、高速公路等一些特别大型的PPP项目，需要匹配的商业用地较多，无法与当期的土地出让计划相匹配；二是PPP的边界不甚清晰，在招商引资、产业园区、旅游开发类项目上政府的公共职能范围到底在哪里不明确，一旦放开容易出现打着PPP的名义圈地、由政府分担房地产开发企业开发风险的问题；三是一旦社会资本获得配套土地的综合开发权益，政府对社会资本的付费责任减少的同时，对社会资本的绩效进行管理的控制力也将大大下降，PPP的项目执行可能失控。

从世界城市发展的历史来看，基础设施与商业项目的综合开发更有助于提高城市的综合规划水平，更有效的集约利用土地资源，降低政府财政压力。我们建议，在意识到上述问题和困难的同时，应该加快国土部门、财政部门和发改部门的统筹协作，尽快解决问题，而不是规避问题。

在PPP立法层面，需要更加清晰的划清PPP项目本身的界限与可以用PPP资源配置的资源的界限，这是推动PPP要解决的最根本的问题——搞清楚政府和市场的界限在哪里。在完备的政策出台之前，可在一定范围内允许地方政府先行先试，探索土地与PPP项目的有机结合之路。

最近，我们关注到一些地方以土地资源交易平台为主体，以附条件的土地招拍挂的方式将商业用地的招拍挂与PPP选择社会资本合二为一。这种方式不失为现阶段解决PPP政府支付压力的可行路径。然而，对于这种模式，PPP项目的财政承受能力测算中如何计算土地招拍挂收入形成的资源补偿，还需要有明确的依据。否则，土地资源的补偿在PPP层面仍然无法解决财政承受能力上限的问题。

对于有使用者付费来源的PPP项目，价格机制是扼住项目成败乃至行业发展潜力的关键因素。对于使用者付费的项目，如果项目的建设运营成本没有直接体现在使用者的付费上，必然将体现在一般性的税收上，个别使用者的成本就会被一般公众来分担。在税收法定的情况下，地方政府推动基础设施和公共服务的动力就会被极大的限制。

目前，在供水、污水处理、垃圾焚烧发电、轨道等涉及价格的领域，PPP项目的回报机制多设置了与项目运营成本挂钩的调价机制，未来一旦调价失败，多数情况下政府都需要承担按照影子价格与社会资本结算的风险。如果公用事业和公共服务的价格调整机制不能到位，PPP项目的长期可持续发展将面临极大的风险。

价格改革，关系民生，历来是块难啃的骨头。涨价方案要获得公众的理解和支持离不开公共服务真实成本的发现和合理的价格形成机制的建立。对于PPP项目所提供的基础设施和公共服务而言，社会资本获得的回报应与其承担的风险相适应，在目前主流的PPP回报机制由政府提供保底量的情况下，社会资本应维持盈利而不暴利的回报水平。换言之，在价格改革阶段，社会资本通过价格改革仅能获得签订PPP合同时预期的回报，而不应依靠垄断地位获得超额的回报。

我们建议，一是应按照社会资本方盈利而不暴利的原则积极而稳妥地推动公用事业和公共服务的价格机制改革，向社会资本释放明确的市场预期，调动社会资本参与公用事业的积极性，提高PPP模式的可持续性；二是建立完善的社会保障机制，确保社会救助和保障对象的补贴与价格上涨机制联动；三是进一步强化地方人大在PPP项目决策机制中的作用，以防止地方政府盲目投资、通过价格上涨转移政府不当决策导致的付费压力。

理解PPP模式的意义和价值有多重角度，其中站在政府投资的角度，PPP的本质是将基础设施和公共服务的支付压力在代际之间进行合理的分配———前人栽树，后人乘凉，同时后人也需要分担大树的种植和养护成本。

因此，要实现PPP的可持续发展，就需要理清代际关系、各级政府间关系以及政府和使用者之间的关系，也需要将政府可用于发展的金融资源和土地资源通盘考虑。这将涉及方方面面的改革，这是PPP的困难所在，也是PPP的魅力所在。

站在政府治理的角度，PPP带来的政府治理变革不仅仅是引入社会资本在投资、建设和运营方面的专业性和激励机制，更是推动政府内部预算体制改革、投资体制改革、价格体制改革、公共资源交易体制改革的综合引擎。本文抛砖引玉，希望带动更多有关PPP综合改革的研究和讨论，以期早日将PPP推上可持续发展之路。