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标题: 集采回归行政构建整体执行机构【转贴】 [打印本页]

作者: gzztitc 时间: 2011-5-17 10:31
标题: 集采回归行政构建整体执行机构【转贴】
集采回归行政构建整体执行机构

2011年5月16日 10:01 来源：政府采购信息报作者：王军

　　以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（下）

　　提要　政府采购“操作”与政府采购监管同属行政职能，行政职能不宜市场化，政府集中采购机构应回归行政。因此建议设立全国性的政府采购执行机构，这样既可以保证政府采购各项职能的落实，又有利于改变财政管理“重收入轻支出、重分配轻管理”的现状，深化公共财政体制改革。新设立的全国性政府采购执行机构（文中称为“政府集中采购总局”）与财政监管部门的关系，可以参照国家税务系统与财政部门的关系。

　　集采回归行政是实践上破局的关键

　　笔者在上篇提出了建立全国整体性的政府采购执行机构的建议，并论述了政府采购职能的行政属性和多重特点。那么，在实践上如何有效地建立全国整体性的政府采购执行机构呢？笔者认为，使现有集中采购机构从“事业单位”的定位，回归行政机构的序列是取得实践突破的关键。具体做法可以是以现有集中采购机构的人力及技术资源为基础，设立“政府集中采购总（分）局”，以“集采总局”统一筹划管理全国的政府采购执行业务，以省级“分局”统筹、管理省级区域内的政府采购执行业务。

　　“集采总局”与监管部门的关系，可以国家税务总局与财政部门的关系为参照。其背后的深刻原因在于：

　　集采是政采职能的重中之重

　　从“提高财政资金效益”这个首要职能来看，只有以集中采购为主导，才能充分实现这一职能。政府各个部门及其所属单位不同时段的采购额总是零散分布的，就每一笔来说一般都不是很大。但是汇总一起，却是一个很大规模，但从经济原理讲，就可以形成规模化效应。同时，集中采购也可以减少采购成本，使零星、重复的采购流程可以简化到一次性的流程当中。而且，集中的采购需求，可以使供应商提供更好的服务。通过金额较大的集中采购规模优势，来赢得供应商提供较大优惠幅度和良好服务，是显而易见的事实。

　　另外，“保护环境”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”、“调整产业结构”等等经济社会政策职能，都离不开集中采购对市场所形成的影响力。通过巨大的政府采购规模优势，可以引导供应商在实施节能、环保、自主创新等方面加大投入。而分散化的采购，则很难实现这些目标。

　　其次，集中采购，可以集中相关领域的专业采购人才，有助于形成规范的、详尽的采购流程和技术规范，对于提升政府采购的专业能力有很大的帮助。所以，集中采购是政府采购的主导方向。只有本身很个性化的采购需求，才适宜于分散的采购。但是，个性化需求主要反映在感官上的需求，政府采购与私人和商业采购对此有不同的需求。政府采购应当更偏重于功能性需求而非感官性需求。

　　市场化非集采操作发展方向

　　由于政府采购法对集采机构设置上的模糊性，有些地方出现了撤销集采机构，大力发展私营代理机构的现象，并冠之以“市场化”和“竞争化”的名头，希望以代理机构的市场化竞争来发展政府采购事业。

　　“市场化”和“竞争化”在从计划经济到市场经济的转型中，无疑具有合理性和正当性。但是，“市场化”和“竞争化”的适用范围在于“商业活动”，是以此为前提的。所以，对供应商而言，市场化竞争是天经地义。但是对于政府采购而言，政府采购的职能，本质上是行政职能，执行这种职能的机构本质上应该是行政机构。众所周知，行政职能是按照职权进行的，对职权的行使必须合法，是不适用“市场化”和“竞争化”原则的。凡是在公共职能上实行市场化的竞争，其结果都将扭曲公共职能。

　　实行政府采购执行机构之间的市场化竞争，表面上可以通过竞争增加　“采购人”的满意度，但这实际上只是对采购人部门利益的纵容，迫使采购执行机构以各种“操作手法”满足采购人的各种要求，往往会背离公开、公平和公正的三公原则，一方面成为权力寻租的温床，另一方面滋生大量的供应商质疑、投诉活动。更严重的是，这种市场化竞争方向，使政府采购处于“碎片化”的分割状态，无法发挥政府采购应有的多重公共职能。这是极其有害的方向。

　　“事业单位”制约了政采职能

　　“事业单位”制度，产生于计划经济时代“全能型”政府的理念。“事业单位”是以含混不清的“公益性”为标准而由政府设立的承担笼统的“社会服务”职能的机构。简单来说，事业单位制度是将行政职能、社会服务职能和企业职能混为一体的制度。随着政府职能的转变，政府、社会组织、企业分别按照不同的原则来运行。这就使原来将行政职能、社会服务职能和企业职能混为一体的事业单位制度，难于和现在的运作机制相协调，引发了越来越多的混乱。

　　目前集采机构职能上的困惑、各地集采机构极为不同的隶属关系和管理方法，就是事业单位制度本身的缺陷造成的。我国事业单位制度即将面临实质改革，而改革的方向，就是把笼统的事业单位，按照其实际职能上的不同，重新划分为行政职能、社会服务职能和企业职能，使各种职能回归原位，按照不同的原则重新构建。这是集采回归行政难得的外部契机。

作者: gzztitc 时间: 2011-5-17 10:32
集采机构实质上是行政机构

　　政府采购法将集采机构定位为“事业单位”，显然是政府采购制度建立初期对事业单位制度这种缺陷认识不足的结果。集中采购是政府采购的重中之重，分散采购是集中采购的有益补充。但无论集中还是分散，都不影响采购机构本身职能的性质。所以，本文在讨论采购职能时，并不区分集采机构和社会代理机构。

　　但是，从突破多重困局的实践方法来看，集采机构首先回归行政序列，是突破困局的最方便举措。因为集采机构的“非营利事业法人”属性，其实质是以事业单位面目出现的行政机构，承担的是行政职能。从设立主体上看，集采机构是政府自身设立的，是政府职能的延伸。从设立资源上看，设立集采机构所需的资源是财政资源。从其存续来看，非营利的机构只能依赖财政而存续。事业单位出现的“盈利”等恶劣行为，正是事业制本身的缺陷，正面临被改革的命运。

　　所以，作为政府采购重中之重的集采机构，本来就承担着“非营利”的公共职能，是集采首先从事业单位的不当定位突围的突破口。即将来临的事业单位改革，也为此带来难得的契机。

　　整体机构符合公共财政规律

　　设立整体性政府采购执行机构符合公共财政管理的客观规律。

　　首先，整体性的政府采购执行机构是与整体性的税收行政机构相呼应的。政府采购使用的是纳税人的税金形成的财政性资金。现代国家，其来源是“取之于民”，其去向是“用之于民”。就我国而言，“取之于民”方面，在财政部门提出的财政收入预算经人大批准后，就由执行财政收入预算的机构－－国家税务机关来进行税收工作的“操作”，在预算收入这一领域，财政部门和税务机关都是履行行政职能，但分别负担的是监管和实施的不同职能。

　　历史上虽然有过“包税制”这样的税收市场化、私有化运行机制，但现代国家通行的是将税收作为政府职能，拒绝了私有化路径。元朝蒙古统治者曾经盛行把税收“委托”给“色目人”（以回回为主的西域民族）商人承包，以降低征税成本并坐享其成。结果这些色目商人以各种方式层层盘剥、处处渔利，导致实际税负远高于朝廷的额定税负。元朝的最终败亡与此有很大的关系，为后世政治家所引以为戒。

　　政府采购演化为现代政府的一项单独职能，在现代财政“支”的环节所起到的作用，与税收在财政资金“收”的环节上的作用是一致的。在政府采购制度建立初期，借用市场的技术、人才等资源是无可厚非的。但是，随着政府采购事业的发展，有必要重视这项职能，尽早建立起具有专业能力的行政机构来承担这项职能。只有这样才能确保公共财政资金公开、公平、公正地用之于民，才能避免重蹈元朝“包税制”的覆辙。

　　其次，设立整体性的政府采购执行机构，符合我国财政管理从资金分配环节向资金使用环节延伸、由价值领域向实物领域延伸的趋势；也有利于改变目前财政管理中存在的“重收入、轻支出，重分配、轻管理”的现状，有利于提高财政资金使用效益、推动反腐倡廉工作。

相关文章：激活政府采购职能　破解“小马大车”困局

保存时间:2011/5/16
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作者: gzztitc 时间: 2011-5-17 10:32
实现部门间职能平衡

　　整个政府职能的良好实现，有赖于不同政府部门在职能上的平衡配置。从现代法治政府的一般运作原理来看，主要的政府职能包括：建立规则的立法职能，执行立法的执行（行政）职能，监督法律实施的监察职能以及裁处纠纷的裁决职能。这些职能之间的彼此平衡，是整体职能得以实现的基本要求。

　　平衡立法（含监管）与执行职能

　　政府职能当中最重要的职能一般分为“立法、行政、司法”三种相互联系的职能，而且，三种职能之间需要适当的分工。司法职能主要在个案的裁决上行使，一般称为消极的职能。而立法和行政则具有高度的主动性和进取性。所以，这两种职能的分置和平衡就显得极为重要。

　　从“管采分离”的实质内容来看，行使监管职能的财政部门更多地享有“政策制定、预算编制”等职能，实际上具有创设规则的职能，因而本质上属于“立法”（指行政性立法）性质的职能。集采机构则承担具体实施和执行采购活动的职能，是执行、实施立法和政采的职能，因而具有行政性质。因此，对“管采分离”原则的正确理解，并不是“管理”和“采购操作”的分离，而是在行政机构内部类似“立法”（指行政性立法）与“执行”（与行政的含义相同）的不同分工。

　　人大及其常委会在我国是专门的立法机构，但人大立法主要集中在基本法律制度的建立，在具体实施方面的规则，更多地是依赖行政部门的行政性立法。在这种情况下，承担监管职能的财政部门，主要承担了政府采购的立法职能。立法职能通常包含对执法（行政）职能是否依法行政的监督和审查职能，因此，财政部门还包含监督和审查职能。

　　在执行立法的方面，目前集采机构和社会代理机构则处于极为分散、缺乏统一管理的状态，与立法职能极为不协调，无法与此相平衡，使政府采购的行政职能不能充分发挥。

　　随着集采机构回归行政职能，集采机构可以此为契机整合集采机构设置上分散、混乱的局面，消除不良竞争，形成统一、有效的执行能力，并为建立全国整体性的政府采购执行机构提供现实的可行性。建立全国整体性的政府采购执行机构，能够维持立法（含监管）和执行之间的相互平衡，有助于政府采购整体职能的发挥。

　　此外，以集采机构回归行政为基础设立全国整体性采购执行机构，可以有效整合凌乱的社会代理机构，充分发挥社会代理机构在零星采购上的补充作用，妥善处理集中采购与分散采购的关系。目前，社会私营代理机构的主要问题，在于业务能力和流程缺少规范性。随着全国整体性采购执行机构的设立，可以把社会私营代理机构的业务纳入整体管理体系之中，避免社会代理机构处于放任自流的状态。

　　加强监管职能

　　对行政职权的行使，最大的担忧莫过于对“权力腐败”的担忧。的确，权力具有导致滥用和腐败的天然属性。但是，应该看到，防止权力腐败的方法，并不是将权力消解于无有。这样做实际上将消解正当的职能本身。防止权力腐败的方法，也不是将权力无限分散，让公共职权之间彼此竞争以期防止腐败。其实，现在众多代理机构不但没有防止腐败，反而使权力分散在众多机构和环节中，实际上增加了监管的难度。随着大量社会代理机构竞争的加剧，甚至会出现监管失控的状况。

　　防止权力腐败的正确方法，是权责之间的平衡，是以权力制约权力，是分权之间的平衡。随着集采机构回归行政，随着统一的、整体性集采机构的设立，政府采购执行权的行使就纳入了政府的多重监管机制之下，实际上比以前分散的方式更加方便进行监管和约束。权力的统一和集中，使责任更加明确；权力与责任的统一，使权力的行使更加受到关注。上级监督、行政监察、纪检监察等等机制，实际上增强了监管的机制。

　　当然，对权力的有效监督，最根本的还在于整个政府职能的完善。现代民主宪政体系为防止权力腐败提供了极为成熟的制度体系。随着我国政府职能转型的深化，笔者相信政府采购权力的行使和运用，将越来越发挥出其应有的公共职能。政府采购也将成为阳光下美好的事业。

　　从实践的角度讲，财政部门与整体性采购执行部门的关系，可以参考财政部门与税务部门的关系来确定。财政部门承担预算和分配职能，采购局承担采购实施的职能。

　　实现专业化发展新格局

　　削弱政府采购职能的另一个重要表现，是对评审环节的“外包”。这等于把执行环节最重要的决定权交给了“社会专家”，由社会专家个人来承担政府采购职能的最终决定权。分散的、临时组建的专家组，其实并没有充分的时间对采购项目做深入的考察，并不对采购项目承担实体上的责任，实际上造成了“权力和责任不对等”的结果。因此，必须重新考虑“外部专家”制度的合理性。笔者认为，整体性采购执行机构应当建立专职化、专业化的“合同采购官员”，尽量减少外部专家的使用，才能提高政府采购的执行能力，发挥政府采购的多重职能。

　　“外部专家制度”形成了职能和责任的断裂。被“阉割”了评审权的采购执行机构，只是一个采购过程的组织者，执行机构永远形成不了应有的采购专业能力。

　　这样看似“公正”的制度，实际上消解了采购执行机构的“采购”职能，更不用说其他多种公共职能。对外部专家来说，参加评审只是在非常有限的时间里按照代理机构设定的标准和框框给出极为有限的意见而已，实际上无法对项目的整体情况做出判断。

　　再者，目前的“外部专家”实际上大都是某个领域的“技术专家”，而不是“采购专家”。这两者是有很大区别的。所谓“采购专家”应该更加专注于对市场情况的了解和专门采购技能的掌握。这是需要在采购实践中长时间磨练才能形成的，临时性组建的技术专家往往无法胜任。

　　在分散的“碎片化”政府采购执行中，对评审专家永远都是临时性的使用，而无法形成稳定的采购专家团队。而整体性采购执行部门的建立，也为培养真正的采购专家提供了可能。执行机构可以不断聘任、培养真正的采购专家，并形成稳定的人才积累。

　　整体性采购执行机构可以统一协调、优化并最终提升采购过程中的人才、经验、规范、渠道等资源，这些都有利于集中采购执行能力的不断提升。随着集中采购执行能力的提升，集采部门可以制定更为切实的操作规程来整合、指导并规范社会代理机构的业务行为，使其成为集采下的有益补充。

　　总之，只有抓住集采回归行政这个关键，建立起全国整体性采购执行机构，方可突破困局，提升政府采购的执行能力，充分激活政府采购应有的多重公共职能，使政府采购走上健康、良性发展的道路。

责任编辑：jlr

保存时间:2011/5/16
原标题:集采回归行政构建整体执行机构 - 政府采购信息网
http://www.caigou2003.com/theory ... ssion_181411-3.html

作者: shinelee22 时间: 2011-5-18 10:35
[s:125] 受教了

虽然不在集采机构工作，但从事政府采购招标代理以来，所见所闻，可谓林林总总，形形色色，经济利益的背后，一场场一幕幕血腥肮脏的厮杀之戏在日复一日的上演。就像论坛里有一篇帖子说的，招标，就是坐山观虎斗，我们不只观投标人之间的斗争，也看招标人、监督机构和投标人之间的博弈。我们招标代理的原则就是，血雨腥风中飘过，不带走一丝肮脏，哈哈只要我的程序无过错，阿弥陀佛，神马都是浮云！！！

作者: hetan719 时间: 2011-5-20 08:39
　　集采是该回归行政，还是去行政化？也许我们首先应该分析集采的优势和不足，同时我们也应该分析限制集采优势发挥的现实因素。

作者: 镇采 时间: 2011-5-20 10:55
关注，我就在政府采购中心工作，个人认为集中采购应行政化，但说实话目前各政府采购中心的工作人员组织采购能力有限，比不上社会上招投标公司的专业业务能力！我考个招标师在单位只能受到嘲讽的待遇，每天都要受“水至清则无鱼”的教导，似乎业务能力或法律法规无所谓有无，要学的要做的就只是潜规则，政府采购程序只不过走过场，给某些人洗白，上班真是憋气！

作者: zzj0102 时间: 2011-5-20 11:05
　　个人认为：政府集采机构去行政化，恐怕才是提高其业务能力和素质的一剂好药。
　　为什么在集采机构中，业务能力强的反而“受到嘲讽的待遇”？为什么“业务能力或法律法规无所谓有无，要学的要做的就只是潜规则，政府采购程序只不过走过场，给某些人洗白”？说到底，是因为集采机构是政府设置的，在当前这种体制下，集采机构干好干坏一个样，能力好的不如关系好的，坚守原则的不如为领导洗白的……
　　一旦集采机构行政化了，那衙门做派就会更严重了，楼上所述的这些毛病只会更突出，而不会被改进，届时估计楼上的朋友会更憋气了！

作者: xhs1124 时间: 2011-5-20 11:32
只看该作者 5楼发表于: 19分钟前
关注，我就在政府采购中心工作，个人认为集中采购应行政化，但说实话目前各政府采购中心的工作人员组织采购能力有限，比不上社会上招投标公司的专业业务能力！我考个招标师在单位只能受到嘲讽的待遇，每天都要受“水至清则无鱼”的教导，似乎业务能力或法律法规无所谓有无，要学的要做的就只是潜规则，政府采购程序只不过走过场，给某些人洗白，上班真是憋气！

5楼的我跟你同感呀! 人事关系和采购潜规则不是你能力强就好了,我在上海的一个同你一样的什么中心,就是作些被黑和洗白的活, 所以我认为索性取消政府采购中心,没有必要存在,还给政府摸黑,知道内幕所以死得越早和越惨的,安心吧,5楼!

作者: zzj0102 时间: 2011-5-20 11:35
　　我的发现是：政府采购信息报上的很多文章，应该反过来去阅读和理解。
　　套用一句话，恐怕有点偏激：只要是《政府采购信息报》所推崇和倡导的，则大多数是落后的、不合时宜的；只要是《政府采购信息报》所反对和批判的，则大多数是先进的、代表时代发展潮流的。

　　比如可可先生的大作、比如《一次与时间赛跑的采购》、《开标遇婚礼临时换场地》、《两份折扣声明也白搭》、《允许投标人改错只是特例》……等等等等

作者: xhs1124 时间: 2011-5-20 11:39
"上班真是憋气",是因为几乎所有的招标采购都是领导在暗箱操作,而你深在其中,还不能按照招标师的职业道德要求去说,去指出,呵呵,也就气呼呼的,所以在政府采购中心的工作人员最好什么都不懂,最好是机器,按照内定的安排好的程序去做,千万不要有自己的想法,一个木头人是最好的,说不定下次人事安排什么一个领导的,一看你听话,你的"能力"就派上了!

肺腑直言,兄弟!

作者: hetan719 时间: 2011-5-20 13:38
标题: 以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（上）
激活政府采购职能破解“小马大车”困局
2011年5月11日来源：政府采购信息报作者：王军

以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（上）

　　编者按　政府采购制度建设无疑取得了巨大成绩。但政府采购要深入发展，却被各种不时飞来的“黑锅”、不时曝光的“天价采购”以及日益上升的质疑投诉率所困扰。这些令人困惑的现象，与政府采购制度设计有无关联？政府采购应该如何摆脱这些困局，谋求更大发展？政府采购法律专家王军律师从政府采购职能的角度提出了自己的思考。本报今刊发此文，供业内人士参考，并欢迎读者参与讨论，提出自己的看法。读者可以来电话（010-88587148转210）或者发电邮（bjblg@caigou2003.com标题请注明“政府采购职能探讨”）参与讨论。

　　“小马大车”之惑

　　随着市场经济改革的不断深化，我国政府采购制度在过去十几年当中，经历了从无到有的创立阶段，实现了从零星到规模化的迅速发展。2011年是“十二五”开局之年，“调整经济结构、转变增长方式”成为我国新时期经济建设重大命题。伴随经济增长由粗放型向集约型、由外延增长向内涵增长的转变，政府采购事业也将迎来又一重大的发展机遇。政府采购事业方兴未艾。
　　但是，在取得长足发展的同时，应该看到政府采购内在制度建设仍面临许多富有挑战性的课题。这些深层次的课题有很多外在的表现，突出的有如下几方面：其一，政府采购持续“背黑锅”，如着名的“现代沃尔公司诉财政部行政不作为案”，财政部就大有背黑锅的可能；还有江苏、合肥、江西等地，都发生过工程招投标指定采购进口品牌，结果舆论却指责政府采购不买国货。其二，政府采购价格高、“天价采购”的指责不绝于耳，类似事件频频被网民“围观”、被媒体“曝光”。其三，质疑投诉呈高发态势，各级各地都开始把“风险防控”作为重要工作来抓，投入大量人力物力。其四，个别地方出现“集中采购市场化、私有化”的倾向，使政府采购面临发展方向上的困惑。
　　对这些问题，中央财大财政学院院长马海涛教授，用“小马拉大车”形象地指出了问题的所在（详细内容参见《政府采购信息报》2011年2月18日二版），即政府采购目前的职能太“小”，而社会期待政府采购做的事情太多，结果“小马”拉不动“大车”，就成了被指责的对象。
　　笔者以为，“小马拉大车”固然是问题之所在，但政府采购之所以成为 “小马”，根本的问题是对政府采购职能认识不到位，机构职能配置不当，没有发挥出政府采购应有的职能。而要激活政府采购的潜能，使其与“大车”相配，就应重新认识政府采购的应有职能，并对相关机构的职能进行重新配置。对此，在2011年4月13日《政府采购信息报》第二版发表的《王军：政府采购权力需要合理配置》一文中，笔者已有初步的论述。本文将深入讨论政府采购职能和机构权力配置的问题。

　　多重困局待破解

　　面对蓬勃发展的政府采购需求，政府采购事业却面临多重制度困局。这些困局不但制约着政府采购职能的充分发挥，而且严重威胁政府采购事业的健康发展。制度建设方面的不足，不但使政府采购从整体上呈现出代理机构林立的景象，而且很容易引发“利益勾连”、“天价采购”等监管失灵的难堪。因此有必要重视所出现的问题，并找出相应的解决方案。概括起来，政府采购所面临的制度困局主要有：
　　1. “代理制”分割、扭曲了政府采购的职能。《政府采购法》中“采购人”和“代理机构”的规定，将整个政府采购割裂为两个环节，并借用“委托-代理”的民事制度来界定采购人和代理机构的关系。并将代理机构的职责描述为“在（采购人）委托的范围内办理政府采购事宜”。这样一来，政府采购不但被分割成“委托”和“代理”两个环节，实施采购的机构在职能上也就界定为纯粹的“代理”职能。这与《政府采购法》赋予政府采购的其他广泛职能难以协调（下文将详细讨论）。
　　2. 采购评审的“外包化”出让了政府采购的最终“决定权”。现行的社会专家评审制度，实际上是把政府采购事项的最终“决定权”出让给社会、个人。采购执行机构的职能被稀释为政府采购流程的“组织者”。上述两项机制使政府采购的执行流程被“外包”给“代理机构”和社会、个人。这两者是政府采购难以公正公平开展、导致质疑投诉事件频繁发生的首要原因。
　　3. 集采机构的“事业单位制”弱化了集采职能，导致集采机构本身职能定位、管理和业务开展上的混乱。集采机构无疑是承担政府采购职能的核心机构，但“事业单位制”在制度本身上的含混不清，更加导致集采机构设置上的混乱局面。目前，各地对集采机构的设置和隶属关系上就有十多种模式，严重影响集采职能的发挥。
　　4. 代理机构设置的混乱，导致政府采购“碎片化”。代理机构设置上，不但设立大量私营“社会代理机构”，而且各级政府（包括区县级政府）也纷纷设置隶属关系各不相同的集采机构，致使采购机构间各自为政，政府采购不断被“碎片化”，难以形成资源共享的、有力的执行机构。
　　5. “市场化导向”彻底消解了政府采购职能。近年来出现的“市场化导向”，不但鼓励私营采购机构的大量发展，鼓励各采购机构之间的市场化竞争，而且有撤销事业制集采机构、完全实行私营代理的倾向。其结果是各采购机构之间惟采购人马首是瞻，在竞争中沦为各种“利益勾连”的媒介，严重损害政府采购本应承担的职能。
　　6. “分散化”的代理机构造成了千军万马争抢“唐僧肉”的局面，导致监管难以有效实施。在众多私营代理机构和各级集采机构相互竞争承揽业务的局面下，政府采购成了“唐僧肉”，使政府采购本应遵循的“公开、公平、公正”原则，在各路神仙争抢的“神通”下，难以得到体现。面对各种各样的代理机构，监管也难以发挥效力。这是导致质疑投诉事件不断攀升的又一重要因素。
　　面对以上困局，笔者认为只有建立全国整体性政府采购“执行机构”来统一执行、实施政府采购业务，才能结束上述乱局、充分激活政府采购应有的多重职能。所谓全国整体性政府采购“执行机构”，是与现行的“代理机构”相区别、行使政府采购执行与实施业务的行政机构。该执行机构应在全国范围内形成统一的隶属和业务管理关系。在具体论述全国整体性政府采购“执行机构”的具体设置方案之前，有必要全面澄清政府采购的职能。

　　行政职能不宜委托代理

　　政府采购承担的是行政职能。以上笼罩政府采购的多重困局当中，对政府采购职能的不当认识和扭曲，是造成各种乱象的根源。因而，正确认识、界定政府采购职能的性质，是破解多重困局的关键。笔者认为，政府采购承担的职能是行政职能。由行政机构实施政府采购活动，才能正确发挥政府采购的行政职能。现论证如下：
　　采购是市场经济运行中必不可少的一个交易行为。但是必须认识到政府采购与民事采购有本质的区别，那就是政府采购的“公益性”从根本上有别于民事采购的“私益性”。正是这个差别区分了政府行为和民事行为的根本不同。政府并不是作为一个普通消费者在市场上进行采购活动，而是为了公共利益从事的采购活动。政府采购是满足公益目的的公共采购活动。这种公共性表现在以下五个方面：
　　一是政府采购的资金来源具有公共性。政府采购的资金来源于公共财政，即“取之于民”。这就决定了政府在采购中所“消费”（支出）的资金并不是政府自身所“拥有”的资金，而只是基于法定职责来“支配”这些资金。因此，政府不能像民商事消费者那样随意按照自己的喜好来“消费”这些资金，因为这些资金本身并不“来源”于政府。
　　二是政府采购的主体具有公共性，即政府采购在本质上是由谋求公共利益的政府所进行的活动，而不是其他任何私人性或商业性组织的活动。即使是通过“代理”实施的具体采购活动，其活动本身也是政府活动的延伸，政府要对代理行为的结果承担责任。
　　三是政府采购的方式必须满足“公开、公平、公正”的“三公”原则。正是基于政府采购的公共性，政府采购的行为方式才需要满足三公原则。政府采购的所有立法和制度，都是基于“公开、公平、公正”要求而建立的，是三公原则的具体展开。因此，政府采购行为具有高度的法定性，政府采购行为必须依法进行。
　　四是政府采购活动需要接受公共审查和监督。任何公共权力最终都需要具体落实到部门和具体的人来履行，这就为部门的或个人的“以权谋私”提供了可能性，因而审查和监督成为必不可少的制度。同时，审查和监督的必要性也反过来证明事务本身的公共性。
　　五是政府采购的目的具有公共性。政府为了教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等公共需求提供公共产品而进行的采购，采购的目的是为了满足公共利益的需求。这和普通民事采购的私益目的或商业目的有根本的不同。

　　委托代理割裂并扭曲行政职能

　　从以上分析来看，政府采购本身是行政活动。实施政府采购行为的机构，应当承担执行政府采购法、实施政府采购活动、实现政府采购立法目的的行政职能。但是，在委托代理制下，整个政府采购活动被分割为“需求”和“采购”两个环节，其中采购人在很大程度上决定了采购的“需求”，而实施采购行为的代理人则只能在“委托的范围内”行使代理职能来满足采购人的需求。这样分割的结果，就造成了以采购人为主导的政府采购制度。
　　这样的划分看似很合理，但必须注意到这里的“采购人”已经演变为政府的各个具体部门，而不是完整的政府本身。这就使各个部门以自己的“部门利益”为主导，而难以顾及政府整体的公共职能。实践中的“豪华采购”、“天价采购”或者设置不合理技术需求而变相指定品牌的现象，都与“部门利益”和“以采购人为主导的政府采购制度”有密切的关系。
　　“委托-代理”的关系，则把具体实施采购活动的职能从行政职能中剔除，使其职能被扭曲为民事性的“代理”、甚至是含混的“操作”职能。这是与现代政府运作的内在规律相违背的。
　　一方面，行政职能的有效发挥，与最终的实施、操作是密不可分的。所谓“行政”本身的含义，就是承担法律所赋予的职责、运用有效资源和手段来实现立法目的的整个过程。其职能要通过一系列的实施、执行或“操作”行为来具体落实。国家领导人强调的“关键在于落实”，正体现了对行政职能的总体要求。行政职能正是负责 “落实”立法目的的关键之所在。而落实最终要体现在具体的执行、实施和操作上。在抽离了具体执行、实施和操作活动之后，，很难想象行政职能还剩什么实质内容，也很难想象这样的行政职能如何得以落实。
　　比如说，公安部门承担着维护治安秩序的行政职能，如果把巡逻、取证、拘捕、预审、看押等等具体执行、实施等“操作”职能从其承担的行政职能中“抽离”，其维护治安秩序的行政职能就难以实现。在政府采购的执行、实施和“操作”环节，比如采购需求的制定、谈判、评审等等环节，都与政府采购职能的落实有密切的关系，都实际影响着三公原则能否实现。因而，政府采购的执行、实施和“操作”，这是行政职能的一部分。将这些职能界定为“代理”，实质上扭曲了其原本的行政性职能，其恶果就是采购人部门利益膨胀、政府采购的整体职能削弱。
　　另一方面，基于公共职能（权）的活动，其执行、实施和“操作”不适宜民事代理，否则会导致公共职能（权）失范的结果，这是政府公共职能运作的大忌。行政职能是基于公权力的活动，因而实际执行、实施和操作的每一个环节都是公权力的行使，都必须受到一系列法律的规范。将所谓操作环节委托给民事机构来“代理”，实际上使公权力脱离了原有的约束范围，会导致权钱交易等公权力的滥用。
　　仍以公安部门为例，如果把巡逻、取证、拘捕、预审、看押等等“操作”职能委托给私人“代理”，那么这些脱离了原有约束范围的权力，将给社会造成极大的伤害。再比如招投标领域，之所以出现潜规则盛行、虚假招标和暗箱操作、设租和寻租活动、腐败和浪费现象泛滥的现象，正是政府采购制度建立之前，将工程采购委托给私营机构“代理”所造成的恶果。政府采购如果继续沿用或扩大“代理”制，也会带来同样的恶果。
　最后，应该深刻认识到，委托代理制度是民事活动的机制，其根本的原理是民事活动“意思自治”的规则。不加分辨地将“意思自治”原则下的委托代理制，应用于承担行政公共职能的政府采购，是造成政府采购多重困局的根本原因，必须予以纠正。否则，政府采购只能沦为利益交换的媒介，而难以担当其本应承担的提升公共财政效能的大任。
　　因此，应当取消现行的采购操作委托代理制，由整体性的政府采购执行机构在法定职能的范围内，完整地行使政府采购职能，才能使政府采购从部门利益的蚕食下解脱出来。

　　应构建整体性政采执行机构

　　政府采购是承担多重公共职能的行政活动，需要整体性执行机构来承担这些职能。从职能演化的角度来看，政府采购已经从最早单纯满足政府需要的“消费性采购”，逐渐演化为专门性的政府职能。自从政府开始存在的那一天起，政府就在进行“采购”活动，否则政府就无法存在。而以前为什么没有现代意义的“政府采购”呢？乃是在于政府职能本身的演进，也是对如何有效发挥政府职能在认识上的演进。从政府本身职能上讲，政府为满足公共需求的支出比重越来越多。教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等公共需求随着社会发展不断增加，支出金额也越来越大；从发挥政府职能的方法上讲，采购这个环节如果妥善运用，可以起到提高资金使用效率、更好发挥各项政策功能以满足公共需求的效果。同时，社会发展的日益复杂化，也使采购成为一项专门的“技艺”，需要由专门的机构行使才能发挥效益。由此，政府采购成为一项专门的事业。
　　不但如此，政府采购的职能，还包含多重公共政策的职能。单从政府采购法的立法目的来看，政府采购就蕴含着“提高财政资金的使用效益”、“维护公共利益”、“保护环境”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”等多重职能。以“提高财政资金的使用效益”为例，一般的经验是良好的政府采购制度起码可以节约10％～15%财政资金。但是现行制度下采购人的部门利益，是制约“提高财政资金使用效益”这一首要职能的首要原因。在现有极为分散的“代理”格局下，采购机构根本无法抗衡采购人的各种“要求”，而是想方设法地极力迎合。
　　从时代的演进的趋势来看，政府采购可以在满足国家“调整经济结构、转变增长方式”的需求上发挥重要职能，能够影响国民经济的产业结构和产品结构。对需要鼓励的产业，可以采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的购买力度；而对一些需限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。具体到产品结构也是一样，可以通过对一些产品的购买与否、调整购买量的大小及提前或推迟政府采购的时间来达到鼓励或限制这些产品生产的目的。面对十二五“调整经济结构、转变增长方式”这个经济建设重大命题，政府采购如果妥善运用，也会发挥非常重要的作用。
　　但是，目前 “代理机构”的设置、职能和管理关系都极为混乱，这种现象严重制约甚至消解了政府采购的多重行政职能。在集采机构层面，集采机构设置、隶属关系各异。仅在省级层面的隶属关系就有隶属于省政府、省政府采购管理委员会、省政府办公厅、商务厅、财政厅、机关事务管理局、国资委、机械设备成套局、招标管理服务局等十几种。集采单位的性质就有参照公务员管理单位、全额事业单位、差额事业单位和企业化管理单位4种模式。而区县级的地方各级政府也争相设立集采机构，集采机构之间既无隶属关系，也没有业务统一协调。
　　而且，集采机构“市场化”、“竞争化”的倾向，使政府集中采购出现彼此竞争的状态。于是，各路过海神仙纷纷大显“神通”，惟采购人“客户”马首是瞻；至于“提高财政资金使用效益”这个基本职能则被弃置脑后。对于“公开、公平、公正”的原则，也只能敷衍了事。而对于“节能环保”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”或是“调整经济结构、转变增长方式”等更高一层的公共职能，更是无从谈起。以“促进中小企业发展”这项职能为例，实践中采购人通常按照自己的需求提出要“有实力”的供应商，代理机构也就在标书中提出“注册资金”门槛作为“投标资格”。这样，“促进中小企业发展”这项职能就成了一句空话。在机构林立相互竞争的格局下，采购机构何来“胆量”要求采购人弃实力雄厚的大企业不顾，而“促进中小企业发展”？
　　相反只有建立全国整体性的政府采购执行机构，才能突破上述困局，从而激活并发挥出政府采购应有的多重职能。如何设置全国整体性政府采购执行机构，如何配置全国整体性政府采购执行机构与监管机构的不同职能，将在下一篇中继续探讨。

作者: 镇采 时间: 2011-5-20 15:59
这篇文章前两天我们单位也在传看。
感谢楼上各位，最近较郁闷，无处发泄，只能在虚拟的网络上发发
其实坐沙发的第一位说得好，我们只要求自己这一块的工作无过错就好，其它管不了那么多
但即便是只求自己这一块的工作无过错，在现实中也不能完全做到，这便是我的苦恼了，有人教导我“混水才好摸鱼”，你什么都规规矩矩，文件和开标过程追求完善，让“别人”怎么达到目的？？
感谢肺腑直言的1124，一切共勉，凭心做事，用我手写我心
在中心我不指望人事安排看中什么我的“能力”，只希望那些真正想公开公平公正采购的项目看上我的能力，这也正是我最喜欢的工作，完善的标书规范的程序，完美的结果，这样的工作能带给我最大的愉悦！

作者: zjfzcq 时间: 2011-6-29 16:52
作为集采机构的工作人员，对整个行业的道德缺失真是深恶痛绝，在其中，我们只是起到将其合法化的作用，所有的业务，有一半体现三公原则的就不错了，如今，江西省全面取消集采机构，推向市场化，对此，我们只有保持淡定，只是不知自己以后何去何从。

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