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浅谈正确理解和使用招标标底


发布时间：2012-12-20 17:40:05    来源：淮安市农业资源开发局   

标底是我国招标采购中一个特有的概念。2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）在遵守《招标投标法》基础上，对标底的编制和使用作了明确规定。但是，目前由于有关招标投标的地方性法规、部门和地方政府规章以及规范性文件没有及时进行相应的修改完善；加之，对《条例》宣传培训不够，在许多项目（包括农业开发）招标采购中，标底的编制和使用方面仍存在许多不规范之处，有的甚至违反上位法--《条例》的规定，必须引起重视，正确理解和使用招标标底，提高招标工作规范化水平。


一、准确定位标底1.标底只能作为评标的参考。为了防止恶性压价和串通抬标，目前仍有许多部门和地方规定以标底价格为基准，设定一个价格上限和下限范围作为判定投标报价是否入围、有效和合理的直接标准。


如此定位标底存在以下弊端：一是不利于引导投标人公平竞争。标底作为招标人拟建项目的期望价格，是根据招标文件套用有关定额、费用标准等计算出来的，反映的是编制定额时社会或行业平均生产力水平，本质上是计划经济的产物。


但是，投标人的实力、经验和管理水平是各不相同的，完成招标项目的个别成本也具有很大差异，而且与采用的定额也存在一定差别，因此，如果以标底价格为基准并设定一个上下幅度范围作为确定投标报价是否入围、有效和中标的直接依据，既不能充分体现投标人之间的实力竞争，也不利业主投资效益的充分发挥。即使采用复合标底，虽然可以减少人为的干扰因素，也并未改变标底计划经济的烙印，仍然不能形成公平、合理的竞争。


加之，标底编制工作的技术经济性很强，编制方案的可塑性大，且编制涉及的环节和人员较多，既难于保证标底的保密，又难以保证标底编制的准确，更无法保证标底所依据的技术经济方案可行、先进和合理，这样的招投标与其说是投标单位之间的竞争，实际上是投标单位与标底之间的竞争，使投标竞争演变为争相接近标底的“数字竞争”。


二是容易诱发违法违规行为。


由于标底及其上下限范围直接决定了投标报价的有效性和合理性，加之标底应当保密，使其成为各方竞相打探的焦点，出现了通过泄露标底获取不当收益等违法违规行为。有的招标人利用标底的设置，与投标人相互串通，故意虚增标底额，人为抬高中标价；有的将标底故意透露给个别投标单位，使其能“最接近”标底而获得中标。


三是标底有可能成为地方或者行业保护的手段。由于标底及其上下限范围限制了投标人的竞争，实践中很容易被利用，成为保护落后、排斥开放竞争的手段。因此，《条例》规定：“标底只能作为评标的参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件。”同时，《条例》规定：“招标人不得规定最低投标限价”，即不允许作出“低于最低限价的投标报价为无效投标”等规定。但为了防止投标人以低于成本的报价竞争，可以通过对投标价格的分析论证来判断其是否低于成本，包括参考标底、其他投标人的报价以及投标人的证明材料，而不能统一设定最低限价。


2.标底与最高投标限价的异同。


《条例》规定：投标报价高于招标文件设定的最高投标限价（即招标控制价）应当否决，招标人应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。否决投标是指在评标过程中，评委作出的对投标人投标文件不再予以进一步评审，投标人失去中标资格的决定。《条例》使用“否决投标”而非“废标”主要考虑与《招标投标法》一致，并避免与《政府采购法》“废标”概念相混淆。标底与最高投标限价的区别是：最高投标限价是招标人可以承受的最高价格，必须在招标文件中公布，对投标报价的有效性具有强制约束力，投标人必须响应；标底是招标人可以接受的预期市场价格，在开标前必须保密，对投标报价没有强制约束力，仅作为评标参考。其共同点是：两者均必须依据招标文件确定的内容和范围，以及与投标报价相同的清单进行编制，一旦确定后不能上调或下浮；两者都具有难以避免和不同程度的风险，编制工作的失误都将影响评标和中标结果，特别是最高投标限价编制失误甚至会导致招标失败和难以挽回的损失。


二、规范编制标底


1.招标人可以自行决定是否编制标底。标底是评价分析投标报价竞争性、合理性的参考依据。工程招标项目通常具有单件性（独特性），缺少可供比较分析和控制的价格参考标准，特别对于潜在投标人不多，竞争不充分或容易引起串标的工程建设项目，往往需要编制标底。货物招标项目的价格与现成货物的可比性较强，一般不需要编制标底。招标人可以根据招标项目的特点需要自主决定是否编制，以及如何编制标底，有关部门不应当干预。随着我国市场经济体制不断完善，相应法律、法规以及工程担保、信用等制度建立健全，将与国际接轨全面推行无标底招标。


2.一个招标项目只能有一个标底。标底与投标报价表示的招标项目内容范围、需求目标是相同的、一致的，体现了招标人准备选择的一个技术方案及其可以接受的一个市场预期价格，也是分析衡量投标报价的一个参考指标，所以一个招标项目只能有一个标底，否则将失去用标底与投标报价进行对比分析的意义。




3.采用适当的标底编制方法。常用标底的编制方法主要有标准的概预算编制法、据实计算工程总价法和经验单价比照法三种，应根据项目特点选择适当的方法。总体上，应根据批准的初步设计、投资概算，依据有关计价办法，参照有关工程定额，结合市场供求状况，综合考虑投资、工期和质量等方面的因素合理确定。


4.标底编制过程和标底必须保密。标底在评标中尽管只具有参考作用，但为了使标底不影响和误导投标人的公平竞争，标底在开标前仍然应当保密。目前，很多招标人不具备自行编制标底能力或出于其他方面考虑，往往委托中介机构编制标底。由于受委托编制标底的中介机构获知了其他投标人不易获知的有关招标项目的信息，为了保证招标竞争的公平、公正，预防串通投标或者取得不正当的竞争优势，《条例》规定：接受招标人委托编制标底的中介机构不得参加该项目的投标，也不得为该项目的投标人编制投标文件或者提供咨询。另外，有的招标人为了省钱、省事，委托招标代理机构一并编制标底，这样做也不利于标底保密，因此，不宜委托招标代理机构编制标底。


三、正确使用标底


1.开标时公布标底。虽然招标人不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件，但标底对于衡量投标报价仍然具有一定的参考作用。为了提高招标透明度，防止暗箱操作，《条例》规定标底在开标时应当公布，接受投标人和利害关系人的监督。


2.发挥标底的作用。标底的参考作用主要表现在三个方面。一是用于分析投标报价。通过编制和使用标底，可以为评标时分析判断投标报价的竞争性、可靠性、平衡性、合理性，以及投标报价是否低于成本价或是否存在差错、疏漏、串标等提供参考性评价依据。二是用于纠正招标文件的差错。通过编制和使用标底，能够及时发现和纠正招标文件、设计图纸及其工程量清单存在的差错、疏漏，以减少招标和评标的失误。三是用于减少串标和招标失误。将标底定位于评标的参考作用，不仅可以减少通过泄露标底进行串通投标等暗箱操作行为，而且可以避免发生因为标底编制工作失误而导致难以挽回的招标失败或争议。3.避免不当使用标底。一是禁止以标底作为确定投标报价是否入围、有效和中标的直接依据。例如，某招标项目开标公布的标底价为100万元，招标文件规定以100万元基准价的上下限一定范围（如90万元--105万元）作为确定投标报价入围和有效的界限，超出此范围区域（如，89万元，106万元等）的投标报价均作为无效投标；或规定等于标底100万元或小于标底一定金额的投标报价为中标条件或作为最优报价得满分。这些做法不符合《条例》规定。


二是不宜采用以标底价格加权复合基准价并与评标紧密挂钩。例如，某招标项目将开标时公布的标底价格与有效投标报价按一定比例（或随机抽取确定比例）加权平均，计算出评标基准价，凡等于评标基准价或一定幅度范围内的投标报价为最优，报价项评标得满分，或规定超过基准价一定范围的投标报价为无效投标。例如，标底价100万元，设定标底价的复合加权比例为40%；3个有效投标报价分别为：90万元、80万元、76万元，平均价为82万元，设定有效投标报价的平均价的复合加权比例为60%，则复合评标基准价为：100×40%+82×60%=89.2万元。凡等于89.2万元的投标报价为最优，其余投标报价按规则分别扣分，或设定有效投标报价的上限3%为91.9万元，下限5%为84.7万元，超过此上下限范围的投标报价均为无效。这样一来，标底对投标就起着决定性作用，与作为评标参考的定位不符。


（孙正清 ）