采用PPP模式建设湖北香溪长江公路大桥的探索与启示 【转贴】

gzztitc

采用PPP模式建设湖北香溪长江公路大桥的探索与启示



采用PPP模式建设湖北香溪长江公路大桥的探索与启示


2015-09-23 韩军 中国政府采购杂志



中国政府采购杂志

微信号 cgpchina

功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

2015年8月28日，湖北香溪长江公路大桥建设举行誓师大会，项目正式开工。三峡库区秭归县将结束跨长江及香溪河两岸通行艰难的历史，库区人民无不欢欣鼓舞，翘首期盼的天堑变通途的梦想终将实现。在同类桥型中，该项目施工难度为世界前列，跨度亚洲第一,长江桥高度第一，也是湖北首个PPP项目。从论证到立项、从物有所值评价到竞争性磋商、从签约到开工，一路艰辛，几多回味，我们感同深受。

坚持立足根本，以路兴业

香溪长江公路大桥2009年纳入国务院批准的《三峡后续工作规划》。2012年10月，国家发改委以〔2012〕3432号文同意批复立项。2013年6月25日，国家发改委以〔2013〕1196号文件正式批复项目《工程可行性研究报告》。2014年3月28日，交通运输部以交函公路〔2014〕188号文批复香溪长江公路大桥初步设计。

香溪长江公路大桥距三峡大坝上游约30公里，全长5.617公里。其中：跨长江大桥采用主跨519米的中承式钢箱桁架拱桥方案，桥长 883.2米，香溪河大桥采用主跨470米的双塔双索面组合混合梁斜拉桥方案，桥长1058米；两岸接线长3.754公里。全线采用双向四车道一级公路标准建设，设计速度为60km/h，路基和桥梁宽度23米（主桥不含拉索区）。项目概算总投资20.99亿元，建设期4年。项目建成后，将打破秭归县长江两岸一直以汽渡为唯一通道的交通现状，把长江三峡、神农架、武当山等黄金旅游区以最便捷路线串为一体，将成为湖北境内“一江两山”景区核心地带内外联系的重要通道，对于推进湖北鄂西生态文化旅游圈建设具有十分重要的意义。

坚持创新机制，实现共赢

国家发改委批复该项目为政府收费还贷建设项目，批复项目资本金为6亿元，由三峡后续规划资金2.5亿元和秭归县安排财政性资金3.5亿元构成，其余近15亿元建设资金利用国内银行贷款解决。由于秭归县是国家级贫困县，县域经济发展基础薄弱，2014年底全县公共财政预算收入仅7亿元，县级财政只能满足基本运转，无财力实施该项目。同时金融机构对政府贷款存在政策障碍，全部由社会资本投资又缺乏吸引力，一时间项目陷入了资金困境。通过一年多的探索，本县决定采用PPP模式解决项目建设融资难题。在各级党委政府和部门支持下，取得了明显成效。

根据中交第二公路勘测设计院对项目进行的投资评估分析，20年收费期收费收入合计为23.66亿元，固定资产投资和运营成本等合计支出为34.85亿元，净缺口11.19亿元。依据该结论，仅靠政府投入或者单纯依靠社会资本投入，该项目都无法实施。为突破建设资金瓶颈，发挥政府资金四两拨千斤的作用，用政府资金“一瓢水”，带动银行“一井水”，搅动民间资本“一江水”，我们按照让社会资本有一定合理利润的原则，确定了香溪大桥建设的投资架构，即，注册资金1.68亿元（其中政府投入0.68亿元），政府补贴9.32亿元，其余10亿元通过合作人担保，由项目公司向银行贷款解决。为寻求优质社会资本，共同建设项目，我们进行了如下探索创新：

（一）创新合作机制。

项目由秭归县政府授权的单位，与PPP合作人共同成立特殊目的公司（SPV，简称项目公司），项目公司注册资本1.68亿元，政府、PPP合作人分别出资40%、60％。政府出资作为特殊股份，不要求返本及分红。秭归县政府依法授予项目公司特许经营权，特许经营期20年。

（二）创新长期稳定的投资回报机制。

香溪大桥项目经济效益不高，项目不能覆盖投资运营成本，为保障PPP合作人长期稳定的投资回报，一是安排政府投资补助。秭归县政府在注册资本之外，在建设期安排最高限额8.32亿元的投资补助，项目总投资21亿元和政府投资补助的差额，由合作人负责筹措并独立承担完整的筹措法律责任。二是安排项目运营培育期资金补助。运营期前5年政府安排补助资金1亿元，或在县城规划区内无偿提供 300 亩土地。三是采取PPP合作人和施工单位一体的模式，降低工程成本。四是建立最低收益补偿机制。即收费年限到期后，收入仍不足以覆盖投资运营成本的，秭归县政府承诺以5000亩林地的开发及收益权作为补偿。若新建通过项目的高速公路，项目整体收购的收益，由政府和PPP合作人按照5：5的比例分成。

（三）创新有效的风险分担机制。

按照 “风险由最适宜的一方来承担”、“政策、法律和最低需求风险等由政府承担”的原则，香溪大桥项目建设、财务、运营维护等商业风险主要由PPP合作人承担。秭归县政府主要承担政策和法律风险：一是若项目收费标准低于20元/标准车次，按实际发生收费车次对差额据实进行补贴。二是根据《投资评估报告》分析，在政府补助10亿元的情况下，20年收费期仍不能全部收回投资，政府协助项目公司按照《收费公路管理条例》的规定申请延长收费5年。三是秭归县承诺特许经营期内该县不再规划建设长江大桥。

坚持依法依规，突破常规

我们严格按照相关法律法规，突破常规，运用“物有所值”的理念和方法，规范项目各个操作环节，确保项目符合PPP的内涵要义、必备特征和机制原理，创下了本省PPP项目“多个第一”。

（一）首次聘请“咨询+法律”专业服务团队提供全过程服务。

由设计咨询机构和法律团队，为项目定量评估、合作方案设计、PPP合作人招标、合同制定谈判等方面提供服务。

（二）首个开展 “物有所值”评价。

财政部文件要求，财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。2015年1月15日，省财政厅聘请北京交通大学、中南财经政法大学等单位的知名专家按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的要求，从“性价比、全生命周期价格、综合经济和社会效益”三个层次进行综合评判，得出了“本项目采用政府和社会资本合作方式是合适的，符合物有所值原则”的评价意见，为项目实施提供了关键支撑。

（三）首个通过地方人大审议。

秭归县政府向县人大常委会报送《关于采用PPP模式建设香溪长江公路大桥的议案》并获得通过，为项目实施提供重要保障。下一步将按人大决议，将PPP合同中政府支付义务，纳入中长期财政规划和年度预算。

（四）首个采用竞争性磋商采购方式。

2015年1月22日财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》后，我们迅速响应，发布项目《竞争性磋商文件》，按“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式,启动采购程序。

（五）首个采取“一个项目、两个平台”采购方式。

在“PPP合作人和承包商一体”模式下，为避免监管冲突，我们采取“一个项目、两个平台”，即先通过省政府采购中心竞争性磋商确定合作人排序名单，再通过省公共资源交易中心公开招标确定施工承包商名单，最后谈判确定PPP合作人，保障项目推进。

通过项目实践，我们认为在经济新常态下，采用PPP模式建设公共基础设施切实可行，对拉动投资、稳增长具有很强的推动作用。一是有利于拓宽基础设施建设融资渠道，破解融资难的问题。秭归县是国家贫困县，香溪大桥自身经济效益不高，不采取PPP模式，项目无法建成。二是有利于控制政府性债务。项目债务由合伙人担保，项目公司独立承担民事法律责任，政府更不存在隐形债务风险。三是有利于激活社会资本。创新社会资本投融资方式，为经济发展提供持久的动力,提升公共服务的供给效率和质量。

（本文作者系湖北省秭归县人民政府政务服务中心主任）


采编部电话：010-68580916

投稿邮箱：cgpm@vip.sina.com

发行部电话：010-68585928