刍议《政府采购法实施条例》对实践误区的纠正 【转贴】

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刍议《政府采购法实施条例》对实践误区的纠正


2015-09-07 陈梁 中国政府采购杂志


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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

2015年3月1日《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，是完善政府采购制度体系的一件大事。但与此同时，笔者也听到一些不一样的声音，指责《条例》改革创新力度不够。


事实上，在《条例》的征集意见阶段，就有一些人提出《政府采购法》（以下简称《法》）落伍了，希望通过《条例》对《法》进行“创新”和“改革”。但笔者认为《法》本身并不存在大的问题，通读《条例》全文，其制定的依据和精神与《法》也是完全一致的。笔者认为当前政府采购矛盾突出的根源，在于有些人对《法》存在认识偏差和实践误区。《条例》的出台为纠正这些偏差和误区提供了更加明确的依据，可以说对当前政府采购工作起到了正本清源的重要作用。


具体的认识偏差及实践误区主要在于以下四个方面：


对集中采购存在认识偏差。


《法》第二条对政府采购定义为：“本法所称政府采购，是指各级国家机关……采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”由此可以看出，我国的政府采购总体上属于大宗采购，其中占主体地位的是集中采购目录内项目的采购。因此，正确认识和准确实现集中采购是我们做好政府采购工作的基础。但长期以来，我们对如何准确设定集中采购目录的认识不足，集中采购目录的采购标准（即通用标准）缺失，导致出现集中采购的虚化、弱化，给实践工作埋下隐患。


集中采购组织方式出现重大偏差。
按《法》及《条例》规定，批量集中采购是集中采购的法定组织方式。但我国当前集中采购长期实行协议定点采购方式，批量集中采购工作推进缓慢。反映了当前政府采购业内，在工作思路和理念上还需要进一步统一。


政府采购评审模式及评审专家定位等有待进一步理顺。


多年来，政府采购评审重流程、轻责任，重过程、轻结果，评审专家的定位、作用存在争议，由于长期被赋予过多的权利，而缺少对评审、采购结果的责任认定，导致一些采购评审成了走形式、走过场。


政府采购履约及验收的模式有待改进。
长期以来，政府采购履约验收工作规定较粗，实践中，各地在对履约、验收模式，以及各方当事人的职能定位的认识上，均存在较大分歧。特别是由于对各当事人履约、验收的权责规定不细，导致发生无人承担政府采购履约、验收责任的问题。
值得庆幸的是《条例》就上述问题，做了较大程度的明确和细化，为我们今后的实践工作指明了方向，下面根据《法》和《条例》的规定和精神，笔者分四节对这些问题逐一进行分析、探讨。


集中采购与分散采购再审视


一、实践现状及问题分析


（一）集中采购和分散采购的本质区别。
《法》规定政府采购分集中采购和分散采购。但长期以来，一些地方对集中采购概念认识存在偏差，对集中采购目录执行存在不到位等问题，令当前“集而不中”现象突出。
《法》第十八条以及《条例》第三条规定：“技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目”。所以列入集中采购目录的项目应为“通用的”或“部门通用的”项目，这是集中采购和分散采购相互区别的本质特征。也就是说只有采购需求可以通用化、标准化的项目，才能被列入集中采购目录。除此之外，集中采购和分散采购在项目委托、组织实施主体、验收、采购结果责任承担等环节上也存在很大区别。对两者区别认识偏差，以及集中采购项目的标准化采购需求缺失，是当前集中采购分散化、分散采购形式化、采购程序表面化这些弊病的思想根源之一。


（二）标准化采购需求是集中采购的根基。
在《条例》出台前，虽然《法》的第六十三、七十一、七十五条规定了采购标准必须公开及不能擅自提高采购标准等，但未明确表述采购标准的具体内容，导致一些地方将采购标准仅理解为预算和资产配置标准。


此次《条例》第五十九条对此做了说明：“采购标准是指项目采购所依据的经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等”，第一次明确采购标准包含技术、服务标准。对集中采购而言，也就是采购需求的标准化，是集中采购工作的核心，可以说既是关键，又是基础。


在制定集中采购目录时，如果没有通用类项目的技术、服务标准（标准化的采购需求），那么判定某类项目是否列入集中采购目录就成了“拍脑袋”决策，所制定的集中采购目录也就成了“空中楼阁”。因此，为了制定集中采购目录，必须先制定集中采购目录的技术、服务标准（标准化采购需求），这是集中采购目录的基础和依据，并将作为集中采购需求归集和项目组织实施的依据。所以标准化的采购需求是制定和执行集中采购目录的根基，必须先于集中采购目录制定，并与集中采购目录一并公开。


（三）急功近利的做法加重了集中采购分散化的趋势。
在当前实践中，集中采购规模是考核政府采购工作的重要指标，因此为了扩大采购规模，一些地方采取了急功近利的做法。对政府集中采购进行简单化、表面化的解读，不去了解甚至有意忽视集中采购“通用类”的基础，只把采购金额的大小作为是否纳入集中采购目录的评判标准。金额大的项目不管是否属于通用类，都尽可能的纳入集中采购目录，由此造成许多本应列入分散采购的项目也被纳入集中采购，致使集中采购“虚胖”和“消化不良”。
更为严重的是，为了将此类分散采购项目牵强附会的纳入集中采购目录，少数地方有意混淆了集中采购和分散采购的操作模式，使得“一单一委托、一单一采购”的分散采购方式成了集中采购的主流操作模式。


二、解决路径探析


上述错误的认识和做法，使得我们的集中采购之路越走越窄。那么如何跳出这个怪圈呢？笔者认为应做好以下几方面工作：


（一）夯实集中采购目录。
在制定集中采购目录前，必须对每类集中采购的通用技术、服务标准进行充分论证，只有采购需求通用的、可以标准化的项目才能被列入集中采购目录。对虽然被列入了集中采购目录，但采购人确有特殊要求的项目，则应按《法》第十八条规定，剔除出集中采购，转成自行采购。
集中采购目录必须配套出台标准化采购需求的做法，其作用将非常巨大。极有可能扭转当前集中采购分散化的趋势，甚至为实现地区集中、跨地区集中，乃至全国的集中采购打下坚实基础。同时，也将克服掉原先集中采购分散化所导致的种种弊端，如采购活动重复组织导致的采购资源的浪费和效率降低，以及规模效益的损失等。


（二）正确选择集中采购项目的组织方式。
《条例》第二十四条规定：“列入集中采购目录的项目，适合施行批量集中采购的，应当施行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。”
而依据《法》十八条规定，列入集中采购的项目均是通用的，各采购人没有特殊要求的项目，均应施行批量集中采购。少量紧急的（采购时间有特殊要求）和其他特殊要求的项目根据《法》的规定，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。


所以集中采购项目应实行批量集中采购的组织方式。同时，应根据《条例》第三十四条规定确定评审方法：“技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法”。


（三）正确区分集中采购和分散采购在采购需求提出主体和采购结果责任承担主体上的不同。
集中采购项目的采购需求提出，应以集中采购机构为权利责任主体。由其参照事前公布的集中采购目录及标准化采购需求，结合市场行情、技术发展、采购人实际等提出采购需求，组织采购流程，由评审专家协助其评定结果，并确认采购结果。最后，应由集中采购机构统一代表采购人签订政府采购合同，以及组织采购结果的履约、验收。同时，集中采购机构将对采购结果负责，接受各方监督，采购的相关权利和责任均统一于集中采购机构。


而分散采购项目，采购需求的提出及采购结果的承担其责任主体均为采购人。采购代理机构及评审专家只起到辅助作用，其采购的权利和责任均应统一于采购人。采购代理机构及评审专家从本质上说，只是受采购人授权或受聘于采购人，虽然可以起到一定的监督作用，但其力度很弱。


实践中，由于对采购权利和责任约定不明确，导致参与政府采购过程的人很多，可谁都不对采购结果承担最终责任，权责不清的弊病必然导致各当事人责任心的缺失。《条例》和财政部第74号令均


在一定程度上对各当事人的权责进行了明确，即集中采购的权利应还给集中采购机构，而采购责任也应由其承担，分散采购的权利还给采购人，采购责任也回归由采购人去承担。


（四）准确认识政府采购规模。


《条例》出台后，一些人认为今后政府集中采购不再注重规模了，事实上，这样的解读只说对了一半。准确的讲，应该是不要无质量的虚规模，而要追求集中以后的真规模。


建立在归集通用类采购需求基础上，并采用批量集中采购的规模，才是有效的集中采购规模，也才是《法》及《条例》所倡导的采购规模。


只有我们依法做好了采购需求的标准化，并集中分散的采购需求，并通过招标等政府采购方式，达到充分的市场竞争，集中采购规模的扩大就会是一个水到渠成的结果，这与原来为了规模而盲目扩大集中采购目录的做法是完全不同的。


实践证明，许多我们平常认为的通用类小项目，经过需求标准化并有效归集后，就会产生巨大的规模效益。比如纸张、笔等办公耗材，一个单位可能采购量有限，但如范围扩大到一个省或者一个国家，其统一批量采购的规模就非常巨大。


许多在常人眼里具有特殊要求并难以实现批量集中采购的项目，其实只要通过采购需求标准化，就可以实现批量集中采购。比如各个机关事业单位的门户网站建设、某个政府部门业务系统的软件开发等等，通过在统一业务流程、统一软件模版、减少个性化的二次开发等措施，也是可以实现批量集中采购，这样的成功事例不胜枚举。


总之，只有建立在采购需求标准化基础上的集中采购目录，才是真正的集中采购目录。没有标准化采购需求，集中采购就会成为无源之水、无本之木。该问题是我们从事政府采购工作的根基，我们必须予以高度重视。

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协议定点和批量集中采购的比较分析


一、协议定点采购的“三宗原罪”


协议定点采购，是指对某些无具体成交数量的项目，通过招标等采购方式，按一定的比例入围部分供应商、产品及单价（优惠率等），并签订框架供货协议，由采购人在发生真实采购时，自主从入围的供应商中确定成交人的一种采购组织形式。该做法最初来自于企业管理，并在资本主义发达国家在采购领域应用于零星、分散采购。近几年，作为一个学习成果被引入我国，至今已有近10年时间。


回顾引入此项制度的原因，主要是有两个：一是由于当时我国政府采购预算还不够精细，对各采购人也不能进行有效的采购需求标准化控制，集中采购实施效率不高；二是为了应付舆论对集中采购效率低的指责。所以当时在未经充分论证的情况下，就匆忙推出了此项应急举措。但由于协议定点采购制度本身的天然不足，导致此项工作出现了种种弊端。并且由于它披了企业先进管理经验和国外学习成果的外衣，使其弊端更具隐蔽性，影响范围、程度也更大、更深远。简单地说，协议定点采购有“三宗原罪”：


（一）丧失了集中采购的规模效益。
政府采购制度的核心机制是充分的市场竞争，而规模则是确保充分竞争的重要因素。大规模的订单无疑是每个供应商梦寐以求的生命线，决定了供应商的市场份额、盈利水平等，而供应商也可以通过规
模化的原料采购及生产组织、第三方物流等降低成本，在竞争中得到发展壮大。


同时，通过充分竞争等市场机制作用，供应商自然、主动、迫切地会把最有竞争力的价格、质量、服务提供给采购人。这也是《法》第十七条规定的内在逻辑：“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。”因为上述效果是规模采购后必然产生的效果。只要实现了在规模采购的充分竞争，这样的基本要求就是必然的，而如果离开了规模效益，那么这些基本要求就都成了不可能实现的目标。所以规模效益也是政府采购，尤其是集中采购的生命线。


协议定点采购恰恰是对这一生命线的巨大破坏。在协议定点采购的招标入围阶段，由于供应商不知道最终能得到多少订单，所以供应商报价虚高，成了理性选择。而招标入围之后，大订单被拆分成无数个小订单，由采购人自行随意采购，因此入围供应商需要对涉及采购的所有采购人进行点对点的“公关”，“关系”成了供应商的生命线。在这样的制度安排下，不要说要实现规模效益，就连基本的市场竞争规律都容易走样、失灵。因为供应商为了得到采购人的认可，必须千方百计迎合采购人多样的特殊要求，以及提供诸如随叫随到服务，做好日常关系维护等。这些都是需要成本的，供应商必然会把这些成本会转嫁到采购价格中，从而推高了采购价格。同时，在现行财务制度下，采购人也无节约预算资金的原动力，所以从协议定点采购机制上讲，价格高有其必然性。


（二）将公开、公平、公正的市场竞争明规则，转变成了私下拉关系公关的潜规则，增加了采购人的廉政风险，败坏了政府采购的名声和形象。


由于协议定点的招标是不带具体采购数量的资格入围，本质上更像招标中的资格审查工作，实际的订单还要靠各供应商与采购人的熟悉程度。而入围后，订单的决定规则从供应商之间价格、服务、质量的比拼，转变成了与采购人的关系亲疏的竞争。采购人的主观态度上升为第一要素，采购人看似权利大了，实际上则是廉政风险高企。


从理论上讲，在采购人的随意采购活动中，采购人及其采购人代表能通过高尚的道德情操和自我行为约束，控制住自己寻租的冲动。但那仅仅是理论上的，实际工作中很多人往往经受不住诱惑，因为双方博弈的动力、掌握的信息充分程度也是完全不对称的，采购人博弈失败是大概率的。


这一点也是企业供应链理论本身的一个失灵点。在供应链理论中，由于假定企业采购代理人能正确、恰当的履行职责，并与上下游供应企业的利益保持一致，达到大家心往一处想、力往一处使的目的，所以赋予了采购代理人较大的自由裁量权。


事实上，企业集团的采购代理人往往不一定能与企业利益保持一致，私底下的寻租所带来的收益将更高，委托代理可能产生的道德风险与政府采购是一样高的。实践中，在施行供应链管理的企业通常与多家同类供货商签订供货协议，由企业根据实际生产需要下单采购。但最后下订单的决定性因素往往变成了供应商与采购代理人关系的亲疏程度，绝对的权利导致了绝对的腐败。这样的事例不胜枚举，比如台湾鸿海公司高层集体受贿，淘宝小二集体腐败。而这样的制度安排对监管部门来说，也是一场噩梦。因为协议定点采购制度的缺陷，有故意引诱人犯罪的嫌疑，而且是大范围的引诱，这加大了监督执法的成本，使得法不责众成为可能。


所以纯粹靠道德的约束是靠不住的，不从形成机制的根源上入手解决问题，仅靠外科手术式的监督，不仅会大量增加财政部门的执法难度和成本，最终的结果也只能是“野火烧不尽，春风吹又生”，徒增无奈。

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（三）恶化了商业环境、限制了市场竞争，是一项各方共输的举措。


协议定点采购一般都要求厂家或一个地方的总代理商参与投标，理论上可以省去中间环节获得最大的优惠。从实际情况看，由于没有了规模优势和缺少公开、公平、公正市场充分竞争，以及由于二次推销的公关成本高企（一些采购人甚至通过故意延迟验收、拖延付款等手段谋取好处)，使得这一愿景成了“空想”。


在天生的追求利润最大化本性的促成下，厂家或总代理与其下级代理商之间往往很快就达成了攻守同盟协议，共同维护协议定点采购的相对高价，以使各方利益最大化。实践中我们发现，许多地方的入围厂家或授权总代理要求下属的供货商，缴纳一笔较大数额的价格保证金，以保证协议定点采购的价格统一。如有供应商出现违规降价的，则通过没收保证金、停止供货、取消代理资格等手段予以制裁。同样，不同厂家之间，由于订单最终是由跟采购人的关系来决定的，所以他们也没有了相互进行价格竞争的动力，维持采购高价成了最符合各方利益的做法，故而也极容易达成攻守同盟。个别地方就出现了所有电脑经销商集体抵制批量集中采购的事件，因为批量集中采购打乱协议定点采购价格体系。


在协议定点中维持高价，采购人、集中采购机构、供应商各取所需，相安无事，似乎是项共赢的举措。但它损害的是政府采购公平竞争的市场氛围，破坏了政府形象和公信力，造成了财政资金严重流失和浪费。从根子上讲，协议定点采购是违反政府集中采购法律本质精神的做法，也与经济规律和时代潮流相悖。


新近国务院力推政府购买服务，一些地方推出了购买服务的协议定点采购，并将其作为购买服务的主要创新方式。但仔细观察，我们发现无论协议定点采购怎样变换花样，其基本的操作模式是不会变的。无非是通过招标或谈判政府采购方式，入围一些产品型号（或服务）、单价（或优惠率）和对应的供应商，但并不约定具体成交的数量，由采购人在需要采购时，随意选择中意的入围产品（或服务），并和供应商签订政府采购合同。其本质就是一句话：通过政府采购形式的包装，达到自行采购的实质。对于政府采购通过协议定点购买服务，笔者就想说一句：通用的货物类都没做好，更加复杂的服务怎么可能通过这种方式得到好的采购结果呢？


综上所述，协议定点采购实际是通过资格入围架空了真正的市场竞争。因为入围后，在发生真正有具体数量的采购时，采购人想花光预算的冲动和供应商天生的逐利性就会达到完美的结合，双方极容易达成一致，足额用光采购预算成了普遍现象。所以协议定点采购价格虚高也就不足为奇，甚至有一定必然性。有的地方希望推出了一些协议定点采购的电子商务模式，希望改变这一状况，但由于几乎都没有限制采购人二次主观随意选择的权利，并未改变协议定点采购的本质，所以实施效果有限。


二、批量集中采购认识之误


何为批量集中采购呢？顾名思义，即通过归集采购人通用的采购需求，达到一定的采购规模后，由集中采购机构统一组织采购，一个标项确定唯一供应商或确定的供货顺序的一种采购组织方式。
协议定点采购的上述弊病，恰恰体现出批量集中采购的优势。简单的说，批量集中采购具有规模效益的优势，采购效率更高的优势，能提供更好售后服务的优势，以及可以开展更广泛、力量更集中、更有效的监督等优势。并能更好地促进公开、公平、公正的市场竞争环境的形成，在提升政府采购形象，节约采购成本，促进廉政建设等方面均能发挥出巨大的作用。


这些作用正被中央国家机关和全国部分省市的批量集中采购试点实践所证明，其所取得的成绩是有目共睹的，这些天然的优势也被绝大多数人所认可。但也有人提出，批量集中采购存在不能满足采购人紧急、特殊零星的采购需求，以及采购效率较低下，履约率不高等问题。通过仔细分析，我们发现其实这些问题多数并非批量集中采购本身的问题，而是一些地方不恰当执行批量集中采购所导致的，完全可以被弥补和纠正。具体说来有以下几个误区有待纠正：


（一）对批量集中采购效率低的指责。
实际上，施行批量集中采购，集中采购机构可以根据预算提前进行需求归集，并进行汇总采购。随后，根据采购人的需要分批供货，完全可以做到实时实物配发，这样的效率不是比协议定点采购更高吗？即使在一个预算不够明细的地方，集中采购机构可依据以前年度的采购量，预估出半年或季度的采购量，通过阶梯报价、分批供货（按采购量阶梯报价，根据实际采购量结算）等方式予以克服。总之，完全可以把效率提到最高，实现实时的供货效率。


（二）对批量集中采购不满足采购人特殊需求，并导致履约率低的指责。


批量集中采购的项目都是标准、通用类的采购需求，这个前提决定了在批量集中采购需求中，不存在不符合采购人需求的情况。如果采购人对采购需求有合理合法的特殊要求的，根据《法》第十八条的规定，完全可以并应该申请自行采购，相关监管部门会依法将其剔除出集中采购，如果是部门较普遍具有的特殊要求，也可以通过分设标项或部门集中采购的方式加以解决。集中采购机构不能因为少数单位的特殊要求，而放弃法定的职责。当然这里指的特殊要求必须要合理合法。


我们要让采购人树立这样的意识：集中采购只满足通用的需求，与想买什么就买什么的自行采购是有本质不同的。如果明确了这一点，一些采购人以不合理、不合法的特殊要求为由不履约的行为，就变成了一种有悖政府采购诚信原则的违约、违法行为，应受到相应的处罚，而不是可以拿来作为攻击批量集中采购的借口。对采购人失信行为的纵容，最终会导致政府信誉、形象的损害。


（三）对批量集中采购的产品质量差的指责。


一些人片面的认为批量集中采购虽然价格低，但根据价格与价值相等的经济规律，肯定意味着质量变差，低价低质。这一看法有两点需要纠正：一是价值不等于质量，这是两个概念；二是价格是价值的反映，指的是一种总体的、平均的经济现象，两者相等是瞬时的，不相等的波动倒是常态的。


对于价格和质量的关系，这里还需要纠正一个错误认识，即价格和质量并不一定存在正比关系。实际上，价格和质量的形成机制的是完全不同的。商品的价格，形成于市场竞争，而商品质量的高低则更多取决于采购人对三个环节的严格把关，即事前的采购需求提出、事中的采购评审、事后的履约验收。


以采购需求环节为例，如果采购人的采购需求不明确，那么“瞎子摸象”的招投标结果，无论是高价还是低价，其结果都不会太好，所以财政部74号令提出了“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的政府采购核心交易机制。


现实中，很多采购项目，采购人抱怨供应商以过低价中标，事后导致项目既难以履约，又很难追责，其真正的原因就是采购需求漏洞很多。评审和验收环节也是如此，验收尤其关键。
上述三个环节把好关了，质量问题就能解决了。
不仅如此，实际上批量集中采购还具有以下两个优势：


1.有效遏制“豪华采购”。相对于以前想买什么就买什么的随意采购，甚至是“豪华采购”而言，批量集中采购在满足采购人“特殊要求”上，确实比协议定点采购要差些，但这不就是政府采购防止“豪华采购”，厉行节约、反对浪费等目标和原则的具体体现吗？我们为这样的“差”喝彩。


2.更有利于集中精力办好事。实行批量集中采购以后，在事前的采购需求环节可以节省集中采购机构精力，让其专注于集中采购的需求上，更有利于集中采购机构把项目需求做精、做专；事中的评审环节可以大幅度减少评审数量，降低评审成本，提高评审质量；事后的履约验收也是如此，规模的采购可以让集中采购集中履约验收更加聚焦，并可以聘请更加专业的第三方参与验收。也可以让监管部门的力量更加集中，提高了监管的深度、提升了监管的有效性。


同样，对供应商来说也是如此。相比原来的小订单、小客户重视，他们当然更加重视大订单、大客户，所以批量集中采购的质量更加有保障。从试点地方的情况来看，到目前为止也没有任何数据证明批量集中采购之后，商品的质量问题更加突出了。


（四）认为批量集中采购是反市场的，只有协议定点采购才体现了市场配置资源。


一些人认为批量集中采购限制和剥夺了采购人自由选择的权利，是不符合市场在资源配置中起决定性作用的中央精神，也违背了市场经济规律。认为只有还权利于采购人，令其在市场上自由交易才是市场经济的体现。看似有理，实则不然，有两点认识需要纠正：


1.对批量集中采购认识偏差的纠正。批量集中采购限制的是采购人不合理的特殊要求，他本质上是一种政府内部的管理措施。是政府作为一个采购人，顺应市场的要求，为形成批量大单以获得较优的市场博弈条件，而采取的理性市场行为。这一做法有利于开展公开、公平、公正的政府采购活动，更有利于保障了供应商的平等竞争权利，从而达到充分竞争的效果，这正是市场配置资源的要求和体现。


2.正确理解市场及其运行规律。何为市场？并非专指熙熙攘攘的专业卖场、商场、超市等有形市场，而是市场经济规律正常发挥作用的地方就是市场。批量集中采购通过规范采购人需求，限制寻租空间，尽可能的避免市场经济规律的失真、失灵，是真正的市场经济。而协议定点采购看似热热闹闹像个市场，但由于其天生的权责不清、竞争失灵等弊病，是一个失灵的市场。


其他还有一些指责，基本上大同小异。从上述分析中，我们发现多数对批量集中采购的指责，均是此类非批量集中采购本身存在的问题，有些问题则是不恰当执行批量集中采购导致的，更有甚者有些是不执行批量集中采购导致的问题，我们应给予正确认识。

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政府采购评审模式及评审专家存在问题解析


一、政府采购评审模式及评审专家现状



（一）评审模式。


一般情况下，目前政府采购评审专家库多由财政等监管部门建立，而使用者主要是采购组织机构和采购人。为了防止评审专家被事前公关，抽取专家时多数采取智能、隐秘、随机抽取的方式。其过程一般采用软件系统语音通知，并且不告诉专家将要评审的项目和内容，专家名单在评审前才能被公开，之前谁也看不到专家名单，专家也不知道自己将要评审项目的背景、现状、需求和采购目的等。


（二）评审专家存在的问题。


1.评审条件欠缺。在现行模式下，评审专家两眼一抹黑来到评审现场，而评审工作由于时间、成本等限制，往往只有半天或一天时间。一般情况下，首要的就是熟悉采购人需求和各供应商的投标文本和完成供应商资格审查，但这已经占用了绝大部分评审时间，专家很难在短期内准确、全面掌握全部情况。甚至有时候专家组为了赶进度，会将评审工作实行分片包干，每位专家分几家供应商进行评审，其评审质量堪忧。评审时间紧、强度大、难度高成了普遍情况，在短时间内难以完成高质量评审，而延长评审时间则会带来成本升高、管理难度加大以及专家稀缺等一系列问题，所以当前专家不专、不精是一个突出难题。


2.评审动力有限。以某经济发达省份为例，半天评审报酬为300元，由于采购活动繁多，这笔支出也是集中采购机构的一笔较大开支。但这对于业内知名或技术水平高的专家来说，不具有吸引力，且大部分评审工作在工作日，需要专家从单位请假参加评审。然而越是顶尖、有能力的专家，其时间越是难以保障，少数几个专家则经常参与评审，导致专家不足与“常委专家”问题较普遍。


3.权大责小，廉政风险突出。当前多数项目采用综合评审法，专家评审的自由裁量权较大，其评审意见一般直接决定采购结果。但由于评审标准一般较粗，且综合评审法主要反映了专家个人的主观看法，很难有清晰的对错之分。因此，即使专家有不当倾向，也很难将其定性为违法。退一步说，就是评错了，如果没有发现其他的违法事项，许多时候也只能算专家的工作失误，对其处理多数也只限定在罚款、禁止参加评审活动而已。相比较其能决定的项目归属及所涉及的利益金额，这些责任都是很轻的，权大责小，廉政风险自然就高。实践中，一些专家被“公关”的事情时有耳闻，甚至一些专家本身就是某些企业的利益相关者，其存在廉政风险则更高。


（三）采购人存在的问题。
由于采购人多数不是专业的采购从业者，特别是对一些有特殊要求的采购项目，采购人为了能提出采购需求，往往事前会找特定供应商进行沟通，甚至会让供应商提供采购需求方案，因此难以避免存在一定的倾向性。同时，在评审过程中，由于评审结果是专家委员会出具的，采购人责任较轻，所以采购人往往会忽视对采购需求提出、采购人代表评审责任的内部控制和责任追究，给采购需求本身或者采购人代表评审的不当倾向性，提供了较大存在空间。


评审时，采购人代表往往明示或者暗示评审专家，选择其已经有意向的供应商。许多时候，量身定做的采购文件本身就已经确定了成交供应商，这使得采购流程成了走形式、走过场。如果出现专家意见与采购人代表不一致，也是一件较扯皮的事，虽然可以采用少数服从多数的办法，但采购人还有最后进行确认的权利，况且期望一个评审条件、动力均不足、权大责小、仅靠道德约束专家组，坚持真理，其可行性有多高，也是值得商榷。所以我们发现一些评审要么认认真真走过场，要么成为利益代言人之间争斗的角斗场。

二、评审工作问题的根源分析

要解决上述问题，就必须搞清楚问题的根源，笔者以为主要在以下几个方面:


（一）专家的定位问题。
专家实际上是受聘或被授权来参与采购项目评审的人员，只对其评审意见负责。是否采纳其评审意见是采购人或集中采购机构的事情，专家定位应是军师而非决策者，所以专家也不能对采购的最终结果承担更大的责任。


（二）专家在集中采购和分散采购活动中的角色问题。
在集中采购项目中，集中采购机构的采购权来源于《法》，经法定的授权委托，集中采购机构行使了采购人的采购权。所以专家应受集中采购机构委托开展评审活动，就其评审意见向集中采购机构负
责，并接受集中采购机构的监督。集中采购机构应对专家的意见做出评判，并按规定做出是否采纳的决定。在分散采购项目中，采购人行使采购权，专家受聘于采购人开展评审活动，就其评审意见向采购人负责，并接受采购人的监督，采购人应对专家的意见做出评判，并按规定做出是否采纳的决定。


当然一般情况下，集中采购机构或采购人无正当理由的应接受评审结果，并予确认。


（三）不同评审方法中专家自由裁量权的规范。
当前政府采购评审过程中，专家评审处于不透明状态，常给人以“暗箱”操作的印象。为什么不能公开呢？笔者认为其症结点就在于，专家的自由裁量权的规范性有待提高。


根据《条例》和财政部第74号令的规定，政府采购评审方法主要为最低评标价法和综合评分法。其评审流程一般是：首先专家必须在熟悉采购需求，并审查各供应商响应文件，对响应文件的真实性、合规性、是否实质性响应做出评判，完成资格性审查和符合性审查；随后，根据评审标准，对各供应商响应文件进行商务和技术方案进行评估，对响应指标的优劣进行评判排序及量化评分（最低评标价法跳过这一步）；最后，审核供应商报价的有效性。


下面我们具体分析一下专家在不同评审方法下自由裁量权：


1.专家在最低评标价法中的自由裁量权分析。
根据《条例》及财政部令第74号的要求，集中采购项目，以及采用竞争性谈判和询价采购方式的采购项目，均应采用最低评标价法（或报价最低评审法）。专家的评审工作主要是资格性和符合性审查，以及对报价的有效性的审查，最后根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求，且报价最低的原则推荐成交供应商，其评审工作多数是对客观指标和内容进行评判。如果判定供应商不实质性响应采购文件的，则必须说明原因，并接受供应商质疑。并且，中标（成交）供应商的报价是必须公开的，所以在这一过程中专家的自由裁量权相对较有限。而在非招标采购方式中，专家还有一个作用，就是运用自己专业知识和经验协助采购人拟定采购文件，明确采购需求。


在这一评审方法中，专家的评审过程其实处于公开的状态，其自由裁量权也被限制在一个较小的范围内。


2.专家在综合评分法中的自由裁量权分析。
相比最低评标价法，这种方法多了一道评分程序。实践中，由于其不够透明，常给人以神秘感，监管难度也较高。实际上，对于这一评审方法，我们可以通过将评分标准的细化，将专家的自由裁量权限定在可控的范围内，并达到有效监督的目的。比如，将**评审指标按指标排序分别设定分数档次，该指标的第一名得最高分，最后一名得最低分，专家只需要评审出各供应商相应指标的优劣排序，即可根据评审标准计算得分。在此过程中，专家的作用更多体现在：根据采购文件规定的评审标准和方法，通过自己的专业知识和经验，对供应商投标文件的真实性、指标的优劣排序做出评判，并接受评审组的相互监督和其他各方的监督。随着信息技术的引入，一些客观的指标评判还可以交给软件自动评判，少数专家对一些客观性指标的评审，再也不能“任性”了。科学细化评审标准，也可以防止个别专家通过畸高畸低的分数，控制了评审结果现象的发生，使得评审结果更加科学、客观、经得起考验。


由此可见，无论是综合评分法还是最低评标价法，专家评审并不神秘。专家主要作用在于运用各自掌握的知识和经验，客观公正地评判各供应商响应文件，是否真实、是否响应采购文件的实质性要求，以及对响应指标的优劣进行排序等。采购结果主要由供应商报价及事前设置的评审标准来决定。


总之，专家提供专业咨询服务的定位不随评审方法而改变，其评审意见主要供采购人和集中采购机构在做出最终选择时，起到强制参考的作用。评审标准的细化、科学化、模版化，以及评审内容的公开化可以有效的规范专家的自由裁量权，也应是我们发展的方向，标志着一个地方政府采购的成熟度。

三、解决路径分析


通过以上分析，我们不难发现，目前我国专家评审模式的困境主要是专家的定位长期不清，并由此产生了一系列问题。实践中，我们赋予专家过多的权利，寄予了不相称的期望，导致其权责不一、弊病丛生；同时，又由于综合评审法的不恰当使用，导致专家自由裁量权过大；还有集中采购层级过低，集中采购项目长期按“一单一委托”、“一单一采购”的分散采购模式进行操作等，导致了专家需求被过度放大。要走出政府采购评审的困局，笔者认为必须在以下三个方面进行改进：
首要的就是要理清专家的定位。必须让其回归到辅助、咨询者的身份，进一步明确采购人和集中采购机构对评审结果的审查义务和责任，使双方形成既相互合作、又相互监督的关系；
其次，改变现有集中采购分散化做法。实现真正的批量集中采购，从而减少专家使用频率，提升专家待遇，吸引更多优秀专业人才，参与政府采购的事前咨询、事中评审、事后验收过程中来；
最后，采取引入电子化评审、人工智能评审，复杂项目延长评审时间等措施，规避专家道德风险和专家不专情况发生。


政府采购履约、验收模式的存在问题分析


一、当前政府采购履约、验收模式现状

当前实践中，大部分地方的做法是：无论集中采购还是分散采购的履约、验收工作，一般均是以采购人为主。这一做法的主要理由，认为根据《法》的规定，采购人是委托方，是当然的签订政府采购合同、监督供应商履行合同及追究供应商违约责任的的主体。

二、存在的问题分析

这样的模式在委托代理机构采购的项目中，尤其是集中采购项目中，产生了诸多问题：
（一）采购人责任不明。
采购人往往认为该项目是集中采购机构或其他代理机构按政府采购程序组织的采购，采购结果也是专家评审的，结果如何自己不承担责任。
客观地讲，此类项目中，采购人对供应商在采购及签订合同过程中的响应情况和所做承诺等，也确实存在信息不对称的问题。尤其是批量集中采购项目中，由于采购人数量巨大，不可能让其全部到评审现场参与评审，此类项目中，采购人多处于被动接受采购结果的地位，所以也导致此类项目中，采购人普遍存在其主体意识、责任意识缺失的情况；
（二）采购人验收容易流于形式。
多数采购人不具有专业的知识和相关行业经验的积累，致使验收较容易流于形式，虽然理论上可以要求第三方机构协助参与验收。但多数情况下不会去邀请，原因是：
1.增加了采购成本，且这项资金往往无单独预算，增加了采购人的工作难度。
2.如果在验收中发现存在问题，就有可能涉及责令供应商整改，甚至取消政府采购合同、追究供应商违约责任等一些列问题。而一些政府采购项目往往工期要求紧，稍有不慎就很容易耽误工期，增加了采购工作经办人员的工作量；而且如果在验收中发现了问题，一些人往往认为是对采购人代表前期工作的否定，而参与验收和前期采购工作的采购人代表多数时候是同一个（或批）人，这样吃力不讨好的事情也不是他们乐意见到或面对的。
（三）供需双方博弈力量不对等。
采购人追究供应商违约责任，往往要面临供应商的激烈的博弈。供应商对项目的重视程度普遍高于采购人代表，对采购人代表而言，只是工作而已，不是生活的全部。而对供应商来说则关系到个人的利润甚至存亡问题，所以双方的较真动力完全不对等。如果责任追究机制不明确，采购人代表将会倾向于将自己的应承担的责任推卸给评审专家，指责其不严格把关，为自己的不作为辩解。
三、解决路径分析
《条例》第四十五条为解决该问题提供了很好的法规依据：“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。”
该条款明确了采购人或者采购代理机构的验收主体责任，是我们解决当前政府采购验收问题的法宝。但在落实该条款过程中，笔者以为还有一个很重要情况需要明确，即必须对集中采购和分散采购项目区别对待，分别确定权责主体。集中采购的履约验收主体原则上应为集中采购机构，分散采购的的履约验收主体原则上应为采购人。理由如下：
（一）《法》四十三条的规定精神。
《法》四十三条：“采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同”，以及第十八条第一款：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”。《法》四十三条表述上有个细微差别，对集中采购是“必须委托集中采购机构代理采购”，而对分散采购项目则是“也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”。除了前者是强制的，后者是自愿的区别外，前者少掉了“在委托的范围内”这一关键表述，可见集中采购与分散采购按项目签订协议，并约定代理权限范围的模式是有区别的。集中采购项目的代理范围应是从需求提出到验收结束这一全采购过程的统一委托，可以由财政部门统一进行规定按一定期限统一签订委托协议，而无须采用“一单一委托”的方式与采购人签订委托协议。
（二）《法》第十七条的验证。
“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求”。
本条特意对集中采购机构的工作做了要求，涉及了政府采购全过程。比如，除了采购过程的“采购价格低于市场平均价格、采购效率更高”外，诸如“采购质量优良和服务良好”的要求更多的是体现在履约验收环节。而且特意点明是对集中采购机构提出的要求，而不是对所有政府采购项目或采购人、其他采购代理机构的要求。说明了《法》规定的集中采购项目委托集中采购机构是采购全过程的强制委托，其责任追究也在集中采购机构。所以集中采购项目的权责应统一于集中采购机构，分散采购的权责应统一于采购人，权责应一致。
启示
纵观上述政府采购实践中的问题和误区，我们不难发现，打开当前政府采购困局的金钥匙是：以政府采购各当事人权责梳理为抓手形成政府采购主体链，以政府采购业务流程整合为主要手段，形成政府采购运行链，两者共同构成资金流、信息流、物流、业务流全程贯通、闭环运行的政府供应链。
具体的说，就是在依法合规、符合经济规律的基础上，对集中采购机构、采购人、专家、其他社会中介代理机构在政府采购各个环节的权利、义务，进行分类梳理、纠正，还原其恰当的定位，同时将政府采购全过程进行整合，去冗留精，形成以集中采购机构为核心的集中采购供应链，和以采购人为核心的分散采购供应链。
在集中采购供应商链中，发挥集中采购机构的核心作用，整合采购人、专家、第三方专业机构、供应商的力量。在市场充分竞争机制的作用下，依法归集需求、拟定采购文件、组织采购、签订合同、组织履约验收。同时，可以要求集中采购机构采取全国统一的验收流程和模版，统一引入第三方专业力量协助验收等手段，规避寻租空间，增强对集中采购机构履约验收责任的追究力度。从而达到在集中采购供应链中，使各政府采购当事人既全力配合集中采购机构完成采购任务，又能让各监督力量对其各项工作进行深入、全程监督，最终达到集中采购供应链合法、高效、科学运作起来的目的。
而在分散采购供应链中，采购人应回归其作为采购主体的权利和义务。因为采购人既是采购需求的提出者，也是最终的使用者和验收评价者，所以是最适合承担此项权责的主体。而中介代理机构、专家等的作用，就是协助采购人在合法的前提下，尽可能让市场竞争机制发挥作用，最大限度的满足采购人合理合法的采购需求。所以采购人在分散采购供应链中也必须是最终的权利义务承担主体，负责整合中介代理机构、专家、供应商等各方力量，以完成分散采购任务。采购人应起到核心作用，并对采购结果负责，


同时，根据《条例》信息公开的规定，采购人应通过预算、采购信息、采购合同等的公开，依法接受各方的监督，并引入包括舆论媒体、第三方机构、未中标（成交）供应商在内的各社会监督力量，采取增强内控机制的措施等，促进规范采购、降低采购风险。

（本文荣获“政府采购法实施条例大家谈”征文活动三等奖，作者单位系浙江省财政厅政府采购监管处）

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