丹麦公共采购评估工具——发展模型的经验与启示 【转贴】

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丹麦公共采购评估工具——发展模型的经验与启示



丹麦公共采购评估工具——发展模型的经验与启示


2015-09-11 钱 程 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。
发展模型简介

1. 什么是“发展模型”。


“发展模型”是一个用来检验丹麦公共采购发展情况与成熟程度的评价工具，也是丹麦公共采购利益相关方（例如，政府机构，丹麦国家采购公司合作方，各市镇等）用于自我检测与评价的工具。这一自我评估工具希望能使丹麦公共采购中的各机构保持实践操作上的一致性，同时也希望让公共采购在操作上实现透明度的最大化。
另外，“发展模型”的应用也是通过提供一个可供参考的范本与各部门间交流的平台，借此来评价整个丹麦公共采购系统以及系统内各个体的优劣势。通俗地说，丹麦公共采购通过应用“发展模型”这一工具，可以有效地对整个公共采购系统及系统内各机构进行自我检测与评估，从调查结果分析得出丹麦公共采购的发展情况及实践中存在的优势与挑战。


2. 发展模型的产生及背景。


“发展模型”这一公共采购评估工具是由丹麦国家采购公司——SKI（英译为The States’ and the Municipalities’ Procurement Service）所开发，“发展模型”的提出一方面是由于SKI在2010年所采取的新的采购战略。这一战略是在依据欧盟采购指令进行招标程序的前提下，为了提高公共采购效率，更多的根据招标结果采取框架协议（Framework Agreement）的方式确定长期合作的供应商，这一采购方式类似我国的协议供货，其特点使得SKI的客户（采购人诸如政府机构、市镇等）与供应商之间会形成紧密的相互联系。
SKI意识到仅仅依靠欧盟采购指令进行招标是不足够的，需要开发新的工具或途径帮助其客户来处理日常的采购工作，因此开发出“发展模型”这一自我评估工具来帮助其客户检测自身机构执行公共采购时的“成熟程度”进而进行完善。


另一方面，这一评估工具的提出也是由于丹麦公共采购本身也面临着诸多的挑战。丹麦作为高福利国家，其公共采购必须支持其不断发展的福利社会，因此在丹麦的社会环境下，公共采购必须做到更加高效，强调可持续性，确保不仅在国内也在国际背景下的保持采购的竞争性，同时在日益变化的国内外环境下保持公共采购的地位。
由于面临众多挑战，丹麦公共采购机构往往有着许多相互矛盾的需求与目标，因此，亟需开发一个平台或工具，用于在各公共采购机构间分享采购实践知识与经验、探索公共采购标准与最佳采购实践，同时还可以监控整个公共采购的运行情况并不断完善与发展。


由于上述两方面的原因，丹麦国家采购公司SKI与中央政府机构，大学，市镇，半公共机构合作，开发出“发展模型”这一丹麦公共采购的评估工具。


3. 发展模型的主要作用与目标。


发展模型的作用在于为丹麦公共采购机构提供一个可以用来自我评估的工具，这一工具通过对机构自身采购相关的几个重要方面内容进行评分，使得公共采购机构得以认识自身采购实践的熟练、成熟程度并与其他机构进行比较。从这个方面讲，发展模型起到了为不同采购机构搭建分享交流最佳实践与经验平台的作用，进而促进丹麦公共采购不断完善与发展。
对于SKI而言，发展模型为其客户以及其他利益相关方在丹麦公共采购框架下，提供了一个有较强可操作性的评估工具，可以从定量与定性上进行分析，为公共采购机构在重要决策与未来发展方向等方面予以支持。


具体来说，发展模型有五个方面的目标，一是巩固SKI在丹麦公共采购中的核心地位并持续对丹麦整体公共采购的发展做出贡献；二是帮助公共采购机构从定性与定量两方面进行自我评估，帮助其更好地完善与提高采购的专业化程度；三是帮助SKI新的合作伙伴进行自我评估并在合作期间监控其成果与进步；四是为一年一度的“丹麦公共采购大会”提供支持，SKI与公共采购机构一起为丹麦公共采购进行年度性“问诊”；五是发展模型可以作为丹麦公共采购机构培训的参考，包括职业证书培训与其他公共采购课程培训。

发展模型的基本原理与设计

1. 两个理论基础模型。


发展模型受到了两个基础模型的启发，一是CMM模型，即能力成熟度模型（Capabality Maturity Model）。能力成熟度模型是于1986年，在美国国防部支持与要求下，由卡内基梅隆大学的软体工程学院（SEI：Software Engineering Institute）开发的用于检测联邦政府软件合同商能力的一项工具。该模型对于组织在开发软件过程中的不同发展阶段有着阶段性的定义，它将组织在软件开发过程中的“成熟度”由低到高分横向为五个层级：初始级（Ad hoc level）、可重复级（Repetitive level）、已定义级（Documented level）、定量管理级（Controlled level）、优化级（Optimized level）。此模型被不断延伸与开发应用到更多的专业领域，在世界范围内得以广泛应用。


发展模型的提出也受到了另一个模型——EFQM业务卓越模型（EFQM Excellence Model）的启发。这一在欧洲大陆使用最广泛的质量管理架构可以帮助组织进行自我评估，从不同维度（Dimensions）纵向上认识自身优势及存在的挑战，并在此基础上提高组织自身能力。
结合这两个基础模型，可以从横纵向二维地构建出一个通用评估模型的架构，从不同维度通过定性或定量分析来考量组织成熟度，并且将每个维度的成熟度标准依照CMM模型分为五个层级，其中每一个维度下的各层级都有详尽的描述以方便确定具体“发展程度”。这就是“发展模型”的灵感来源与理论模型基础。


2. 八个评价维度与五个“发展程度”评价层级。


依照上述的基础模型，SKI设计出符合丹麦公共采购自身特点的发展模型架构，从公共采购实践中的不同维度（Dimensions）考量，并将评估级别依照公共采购特点分为五个阶段性递增的“发展程度”（Levels）。


发展模型从八个基本维度出发进行考量，每个维度下又有多个细分维度，总共形成了超过100多个问题与500多种回答的可能性（初级版本有 21个问题，105种回答的可能性）。八个维度分别是招标与合同授予、采购方案与采购政策、采购组织、采购流程、电子化系统支持、报表与文件、供应商合作与管理（合同管理）与改进能力。前七个维度涵盖了公共采购中的各个环节及涉及方面，最后一个维度强调了一个机构在公共采购中进行自我改进的能力与意愿。


与CMM模型相仿，发展模型从采购角度由低到高定义了五个阶段性“成熟度”层级，即五种“发展程度”——1.初始级（Ad hoc level）、2.可重复级（Repetitive level）、3.认证级（Demonstrated level）、4.定量管理级（Controlled level）、5.优化级（Optimized level）。每个阶段的发展程度即专业化程度、组织能力、持续性、效率、规范性、改进能力都有定性或定量的描述并逐步提高，以方便确定每个维度中该项所达到的发展程度。在具体调研与数据处理过程中，发展程度可由1至5级来表示。


3. 两种评估版本。


发展模式设定了两种评估版本以供不同需求所使用，初级版（The light version）包括前七个维度中的三个最重要、最基本的维度，共有21个问题与105种回答的可能性，这个版本的目标推荐群体是那些“成熟度”、能力与未来规划都较为一般的公共采购机构，同时，此版本也可作为“开胃菜”，成为各机构完成完全评估版本的铺垫。


另一个版本为完全版本，称为专业版（The excellence version），包括10个介绍性问题和涵盖全部八个维度的100多个问题。如果一项得分高达4-5分，还需要完成有关阐述自身最佳采购实践措施的附
加问题。这个版本主要推荐给与SKI具有伙伴关系的客户以及“五十佳”（Top 50）客户，和其他“成熟度”、能力和未来规划程度都较高的大中型公共采购机构。
设定两个版本的原因在于许多中小规模的机构“成熟度”与采购能力都相对较弱，专业版对于它们来说标准过高，难以取得实际评估效果，因此，开发两个版本的发展模型以适用不同类型的采购机构十分必要，同时也需要在应用这一评估工具前考虑到采购机构规模、“成熟度”、未来规划等方面的多样性。

发展模型在丹麦公共采购中的应用与评估结果

1. 发展模型在丹麦公共采购中的应用方式。
将发展模型应用于丹麦公共采购体系中从而得出结果进行分析，这需要进行有效的持续的数据收集，数据收集的调研对象是丹麦各公共采购机构，有超过100个公共机构应用了发展模型，他们反馈了发展模型所需要的各维度相关信息，根据自身机构情况回答了相对应版本所包含的问题，根据在这些机构中的调研结果，通过发展模型便可分析评估出丹麦公共采购的现状、优势与挑战。调研对象根据性质规模的不同可分为四类机构：市镇（Municipalities）、国有或市属机构、市际（Inter-municipal）合作机构、其他机构（例如大学、教育机构）。接受调研的各类机构所占比例如图1。






接受调查的机构管理者通过回答定量的问题与相等数量的定性的开放性问题，问题的设定试图收集以下七个维度的信息（对应上述发展模式前七个维度）：1.招标过程；2.采购方案与政策；3.采购的组织设计；4.“采购--付款”采购流程；5.报表与文件编制；6.电子化系统支持；7.供应商合作与管理，除这些维度的问题外，还有有关采购规模、年度采购目录、供应商数量等其他问题。






2. 发展模型在丹麦公共采购中的评估结果与分析。
在完成对于各公共机构的调研，收集有效数据后，发展模型在丹麦公共采购中的应用评估结果可以通过数据的形式显示出来并予以分析。
首先，图2显示了不同类型机构在七个维度中的平均发展程度评分，展现了各类公共采购机构在各维度的评估结果。从这七个大维度的评分可以看出，招标过程的发展程度最高，这可能是由于招标过程在很长的一段时间内一直是公共采购机构工作的核心，特别是市镇和国家机构在招标过程中做得比较好。第二个维度可以看出丹麦公共采购在采购政策方面做的比较好，因为大部分采购机构都有一个综合性的采购政策规章，并且操作性很强，采购流程的高得分也证明了丹麦公共采购实践形成了标准化程度较高的流程。


同时，数据显示丹麦在公共采购的组织设计方面存在挑战，不仅在于采购组织建设不完善，并且也主要体现在采购权责的划分不明确，特别是在集中采购部门与较为分散的采购部门间跨部门组织采购或建立采购组织，需要更加明确的权责划分。


每个维度都有更加细分的问题，接下来选择性地分析几个细分问题的评估结果。


图3反映了采购方案与政策维度中的一个细分问题，调查多大程度上采购部门会与其他采购机构（如SKI）合作完成采购。调查结果反映出市镇、市际合作机构在采购过程中非常倾向与其他采购机构合作完成采购，可以看出他们自身很难独立完成采购并达到采购的各项目标。






图4、5反映了采购的组织设计维度下有关采购人员的两个细分问题的调查结果，第一个问题的结果反映出丹麦公共采购机构普遍对采购人员与管理者的培训较为薄弱，第二个问题也揭示出公共采购组织为采购人员提供的职业发展规划与发展机会很有限。这也是丹麦公共采购面临的重大挑战之一，一方面采购人员的教育水平、能力和采购业务水平都较低，另一方面又缺少足够的培训与职业发展机会。这种情况很大程度上阻碍了丹麦公共采购的发展，但这方面的发展空间很大，是未来丹麦公共采购进一步完善的突破口，同时最为需要核心部门与决策者的支持与采取具体措施。










丹麦公共采购评估工具“发展模型”的经验与启示

1.科学方法“把脉”国家或地区公共采购现状与发展。
从整个公共采购体系来看，“发展模型”用科学的方法与定量、定性的考量分析，科学地对整个丹麦公共采购体系进行了评估，从结果中可以分析得出目前丹麦公共采购的优势（例如，招标过程）所在，也帮助认识到存在的挑战（例如，电子化程度、采购组织设计、采购人员水平不高等问题）与未来发展空间与方向。
从这点来看，对于我国或某省市地区的政府采购来说具有有益的启示与借鉴意义，通过科学合理的评估模型工具，不仅是对于政府采购进行单一的绩效评估，也是对整个政府采购的发展状况进行整体的评估，帮助认识现存的优势与不足，并且能够有效监测政府采购政策性功能的发挥状况，以便及时调整现有政策并确定未来政府采购工作的完善发展方向。


2.构建公共采购机构自我评估工具与机构间交流平台。
“发展模型”同样为各公共采购机构如政府部门、市政府、大学等公共机构提供了自我评估的工具，使各机构能够通过应用该工具发现自身在采购工作过程中的不足。同时，通过这一模型平台，各机构间可以充分交流，在与其他采购机构评分结果对比下发现自身在整个或部分公共采购系统中各维度下实践表现优劣，还能够提供或参考某一项采购实践的好的经验，以提升机构自身采购能力与发展程度。


这方面对于我国政府采购机构也是一个可参考的例子，通过可操作性强的自我评估工具为政府采购机构、部门提供一个能够进行自我检测、对比、借鉴、交流借鉴的平台，对各部门采购工作的不断自我完善与发展有着实际的帮助。


3.公共采购评估工具的设计需要考虑国家、地区与采购机构的实际情况。


当在讨论与借鉴“发展模式”这一评估模型的经验做法时，需要特别注意考虑这一工具适用的环境与所处社会背景，也需要考虑所应用的公共采购机构的多样性。无论是国土面积或是人口，抑或是行政区划、公共采购政策目标与措施，丹麦与我国存在着诸多巨大的差距，这就决定了评估工具设计上要根据我们国家或某个地区的具体情况、政策、实践来科学制定。
另外，评估工具所应用的范围不宜过于宽泛，应针对不同范围设计不同版本，例如，全国范围的评估版本和地区性的评估版本应考虑具体差异。同时，针对不同类型机构的评估版本也应当考虑其差异性


（比如“发展模式”中设定初级版与专业版两个版本），可以根据类型与发展状况的不同制定不同版本。


4.注意保证评估结果有效性与充分性的关键条件。
要保证评估结果真实反映实际情况，就需要得到真实、有效、充分的数据支撑，这就需要在调研收集数据的过程中，要特别把控受调研机构的配合意愿与认真程度。这时需要充分考虑并调动受调研机构参与数据收集的积极性，采取具体措施激励数据提供者认真自主参与调研过程。这就需要深入了解受调研者的参与动机，完善接受调研的激励机制，并让从管理者到具体采购人员能够有针对性的提供与自身工作相关性最高的具体数据，从这些方面入手保证数据收集充分有效，从而确保评估结果真实可靠。


5.大数据时代背景下“发展模型”对于我国政府采购评估工作的启示。


随着信息时代的不断发展，大数据这一概念已经被广泛应用于理学、军事、金融、通讯、互联网、信息产业等多个行业，我国政府采购领域也在近年来随着电子化系统的不断开发与对采购数据管理的不断规范，对于采购数据的认识与使用不断加深。


在大数据时代背景下，丹麦公共采购“发展模型”对于公共采购工作有着较为前沿的启示——利用行业内具体、广泛的数据支持，进行科学、充分的分析与分享，将其结果反之运用于公共采购系统整体与个体的工作中去。这些数据与分析结果不仅给予管理者对行业、机构的公共采购运行情况以更加客观、时效的认识，帮助其判断公共采购现状，并使其能够有针对性的应对工作中的挑战与做好未来发展规划，其数据分析及结果的共享，更能提高整个行业的工作效率，使得整个公共采购体系的联系与发展更加紧密。因此，在大数据时代的背景下，“发展模型”给予我国政府采购评估工作带来新的视角与启示。


(本文作者单位系国际关系学院公共市场与政府采购研究所)

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