新形势下PPP项目政府采购方式探讨 【转贴】

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新形势下PPP项目政府采购方式探讨



新形势下PPP项目政府采购方式探讨


2015-09-14 张  雨 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

《政府采购法》实施10余年来，政府采购作为一种社会主义市场经济资源配置的方式愈来愈受到重视。另外，随着改革开放的进程，中国的经济转型逐步推进。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我国意在建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。并加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自主选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。在此新形势下，政府采购起着至关重要的作用。


2013年底，财政部正式将PPP模式作为深化改革的抓手。2014年财政部印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。2015年3月1日起实施的《政府采购法实施条例》，进一步对政府采购行为进行了规范。


PPP是Public-Private-Partnership的字母缩写，即公私合作模式。它是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。


因此，实质上PPP模式就是政府根据自身掌握的公共资源，通过政府购买服务的方式，由社会力量来替政府提供本来应该由政府所提供的公共服务。在本文作者看来，这里公共服务的范畴不应仅局限于传统意义上的服务，而是广义上的公共物品和公共服务，例如包括公共基础设施建设项目等。PPP模式虽然与政府采购相通但其与传统的政府采购不同，传统的政府采购模式把基础设施的建造和运营分开，政府一般与多个企业签订合同，并由不同的企业来建造和运营，政府负责监督。公私合作模式则是政府将基础设施的建设和运营绑定在一起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建设又负责运营。


PPP模式下的政府采购本身是一项交易过程，交易成本就是不可避免的。所谓交易成本，可以被理解为达成一笔交易所要花费的交易对象成本之外的成本。于PPP项目而言，不同的采购方式所带来的交易成本也是不同的，因此选取合适的采购方式选择PPP合作方至关重要。

政府和社会资本合作的发展历程

PPP模式是一种融资模式，也是公共物品和公共服务的一种供给方式。PPP模式是伴随着公共项目需求多元化而产生的私人部门和公共部门合作。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔，开始了公共项目公私合作的实践。1984年我国以BOT方式建设的深圳沙头角电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。


近些年来，随着我国经济发展和经济转型的进程，一方面公共物品和公共服务的缺口加大，另一方面财政收入增速下降。因此仅仅依靠传统政府采购来供给公共物品和公共服务是不现实的。在此新形势下，创新公共物品与公共服务的投入机制，推广PPP模式势在必行。2014年以来，财政部大力推广PPP模式，构建系统性管理制度和政策体系，国务院有关部门、各级地方政府对PPP工作高度重视，积极探索，一大批PPP项目开始实施。此外，PPP模式购买服务已成为2015年地方两会期间的热议话题，更是各地政府工作报告中的关键词。

PPP项目政府采购方式变革原因分析

PPP项目政府采购的目的是让企业提供公共物品或公共服务，并通过授予企业特许经营权，使政府和投资者获得收益和回报。


目前在合作对象的选择上主要有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商以及单一来源采购等。从现实情况来看，自《招标投标法》以及《政府采购法》开始实施以来，政府采购规模不断攀升，通过公开招标方式进行的政府采购项目占比已从2002年的48%上升至2012年的83.8%。这一趋势不仅体现在传统的政府采购项目中，在PPP项目政府采购中亦是如此。
本文作者通过与国内某一大型招标代理机构工作人员沟通得知目前PPP项目政府采购方式仍以公开招标为主。诚然，公开招标通过广泛公开的竞争使采购人（本文所指采购人即PPP项目中的公共部门）得到质优价廉的货物、工程和服务，有利于降低交易对象成本。


然而公开招标的组织成本大，需要事先精确地拟定技术规格和评标标准，限制采购人的自由裁量权。从未来的发展趋势来看，以公开招标为主的PPP项目政府采购方式逐渐不能适应实际需求，容易导致采购活动的交易成本上升，偏离采购人的价值目标，PPP项目政府采购主要模式变革势在必行。具体原因分析如下：


(一)PPP项目政府采购相对传统政府采购更为复杂。
正如前文所说，PPP项目是政府将基础设施的建设和运营绑定在一起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建设又负责运营。与传统的政府采购相比，PPP项目政府采购相对传统政府采购更为复杂。


首先，PPP项目政府采购的采购对象中既包含基础设施建设也包含基础设施运营。从采购对象的性质来看既包括工程也包括服务，采购对象较为复杂。因此在政府和企业之间存在着严重的信息不对称，双方各有不同方面的信息优势和信息劣势。


除此之外，从微观的角度来看PPP项目中包含着不同的子环节，其中每一个环节具有不确定性、时序性、互补性、不完全性。下一环节建立在上一环节的基础上，每一个环节都是不完全的。不同的企业在不同环节上具有各自的优势和劣势。因此如采用公开招标的采购方式则要求政府在选取合作方之前花费大量成本于项目具体信息的探索与分析，很难确定一套绝对公正的评标标准。


其次，PPP项目带有较大的公益性，是不以利润最大化为目的的。从这一点看政府与企业的目标不一致，政府的最终目标是为公众提供公共物品和公共服务，企业的最终目标是获取利润。因此在建设之初的融资模式以及运营阶段的付费或补贴模式都需要双方共同谈判磋商。如若采用公开招标的方式，政府易从自身角度出发拟定合同，在没有充分经验的前提下其草案很可能与企业的最终目标有较大的不同，无法最大化激励企业建设运营项目，出现企业的投机行为。最终，契约的实施成果很可能与政府最初的设想不同。


最后，PPP项目具有风险共担的特点。在传统的政府采购中，交易双方都希望尽可能地降低自己的风险。而在PPP项目中交易双方尽可能地承担自己有优势方面的伴生风险，举例来说，对于某些公路项目的建设运营，如果在一定时间内因车流量不足导致企业达不到预期的基本收益，可由政府给予其资金补贴，降低私营部门的经营风险。同时私营部门也在项目的建设和运营中承担很多管理职责，降低提供公共服务的管理风险。从这一点而言，契约中风险的划分至关重要，往往需要交易双方进行谈判磋商来确定，很难在招标文件中完全说明。否则可能导致契约不适应实际情况或反复交易所带来的高额交易成本。


基于以上分析，PPP项目政府采购较为复杂，具有较大的公益性，具有风险共担的特点。如果采用公开招标的方式，则需要在签订契约之前花费巨大的交易成本确定采购合同中的条款。即便如此，由于项目本身的不确定性、交易双方有限理性等原因，可能出现契约无法适应未来实际建设运营的情况，形成事后巨大的交易成本。


(二)PPP项目政府采购对象包含公共服务。


在全面深化经济体制改革的新形势下，PPP项目通过发挥公私部门的不同优势最大化地供给公共服务，从而为中国社会经济发展带来新动力，提升人民生活水平。
服务项目具有无形性和异质性的特点，所谓无形性是指采购人很难用一种标准量化的手段来客观评判一个服务项目的好坏，比如顾客在购买服务前总是需要通过观察、触摸来测试产品，甚至只能依赖服务企业的声誉；所谓异质性是指服务供应者提供给各个顾客的服务各不相同，服务一般会根据消费者的需求做出适当的个性化调整。换言之，服务具有较强的不确定性。在政府采购中，由于采购人是有限理性的，所以很难制定客观准确公正的评标标准来评价服务项目的水平。因此在PPP项目开展的过程中通过公开招标采购公共服务需要大量的事前交易成本。


不仅如此，通过公开招标方式签订的契约中所包含的价值目标很可能随着项目实施的进程而与采购人的价值目标发生偏离，使得最终提供的公共服务质量低于采购人的预期。在此种情形下，如果采购人在项目开展的过程中变更契约或者重新签署新的签约则需要较大的变更成本。因此在PPP项目开展的过程中通过公开招标采购公共服务可能形成较大的事后交易成本。


(三)PPP项目政府采购环境的变化。


从20世纪80年代我国开始探索PPP，当时PPP作为一种融资模式主要目的是引入资金，弥补公共领域资金缺口，创新基础设施建设模式。随着PPP项目的试点和推广，PPP项目政府采购环境逐渐发生了变化。


一方面，PPP项目配套的规章制度逐步健全，相关的规范指南也更加丰富。在PPP项目开展之初，公共部门由于专业能力不强，缺乏这方面的合作经验，且当时相关法律法规比较缺乏。在此背景下采购人往往选择那些信誉好、融资能力强的企业作为他们的合作伙伴，并未考虑太多其他因素。近些年来，PPP项目作为提供公共物品和公共服务的重要手段受到了政府部门的极大重视，且PPP项目合作双方的经济实力较以前都有了很大提高。在此背景下采购人的价值目标趋于多元化，对PPP项目的期望效用也更高，融入了保护环境、保护中小企业、扶持不发达地区和少数民族地区等多元化价值目标，使得PPP项目成为实现社会经济政策的重要手段。


另一方面，随着人民生活水平提高，公民整体的意识水平逐步提升，对PPP项目给予了更多的关注，其对PPP项目的认知水平也在逐步上升。因此，PPP项目不仅是政府实现其经济目标的单一手段，政府更要在推进PPP项目发展的过程中注意经济、政治、社会、文化、生态文明的协调发展，并接受公众的监督，满足公众的需求。


对此，传统的公开招标方式虽然有利于节约资金，遏制PPP项目合作过程中的腐败行为。然而公开招标过于死板的缺点逐渐显现，不利于实现采购人和公众对项目的期望效用，容易形成较大的事后交易成本。

PPP项目政府采购方式的发展趋势

为了应对新形势下PPP项目在中国的发展需求，降低PPP项目政府采购的交易成本，提升PPP项目的经济社会效益，提供质优价廉的公共物品与公共服务，在设计、选择采购方式时，主要考虑以下几点：


第一，充分考虑PPP项目自身的复杂性以及采购对象的不确定性，保证采购方式能够与PPP项目有效衔接，低成本高效率地完成采购工作。


第二，在PPP项目中赋予公共部门适应的自由裁量权来选择合作对象，保证采购方式既能够体现采购人的需求又能够防止权力被滥用。


第三，注重PPP项目的可持续性，使得合作双方的价值目标不冲突，在利益共享的同时合理分担风险，增强合作双方的信任度。


在未来PPP项目的发展过程中，在公开招标比例下降的同时其他采购方式的比例将逐渐上升。结合以上分析，本文作者认为在未来竞争性谈判与竞争性磋商有可能成为PPP项目中主要的政府采购方式。竞争性谈判与竞争性磋商两种采购方式既有相同点也有不同点，在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。具体而言，竞争性谈判与竞争性磋商具有以下三个特点，有利于降低PPP项目政府采购的交易成本，满足新形势下PPP项目政府采购的发展需求。


第一，竞争性谈判与竞争性磋商适应PPP项目政府采购复杂性、公益性、风险共担的特点。在采购过程中，很多PPP项目既包含基础设施建设又包含后期具体的公共服务，实则在一个PPP项目中包含许多子项目，每个子项目具有相关性，采购人很难设计一套公正合理的指标来评价整个项目。竞争性谈判与竞争性磋商的灵活性相对较强，可以使合作双方在谈判磋商的过程中分析原来采购需求中存在的缺陷，确定双方合作的细节，降低事前交易成本。另一方面，两种采购方式可以使合作双方在博弈的过程中划清风险，在既保证企业盈利目标的实现公共部门的公益性目标，激励企业完成好PPP项目，保证契约的可持续性，降低事后交易成本。


第二，竞争性谈判与竞争性磋商赋予采购人更多的自由裁量权，提升采购的整体经济效益。一方面，两种采购方式相对公开招标来说程序较少，应对一些较为紧急的PPP项目，采购人可以加快采购进度，降低采购的时间成本。另一方面，应对公共服务项目，采购人可以在谈判磋商的过程中提出自己独特的需求，准确客观地反映采购人的价值目标，激励企业提供更好的服务方案。


第三，竞争性谈判与竞争性磋商可以在有效满足PPP项目公益性目标的同时有效地促进本国国民经济的发展，实现保护环境、保护中小企业、扶持不发达地区和少数民族地区等多元化正外部性的价值目标。一方面，竞争性谈判与竞争性磋商可让采购人选取谈判或磋商对象，从而起到保护本国民族企业的目标。另一方面，运用竞争性磋商中类似公开招标中的“综合评分法”，降低价格权重，融入保护环境等多元化的价值目标，可实现项目正外部性。

建议

竞争性谈判与竞争性磋商在未来相比于公开招标可以更好地降低交易成本，实现合作双方的价值目标。但是我国毕竟还处于深化改革的进程当中，与PPP项目政府采购相关的很多方面尚不成熟，为了降低PPP项目政府采购方式变革的阻力，本文作者从以下四个方面提出建议:


第一，完善PPP项目政府采购相关法律法规。PPP项目政府采购是一项参与方多、资金量大、过程复杂的“工程”，另外竞争性谈判与竞争性磋商相比公开招标更灵活多变。因此法律关系复杂，需要一套成熟而健全的法律体系与之配套才能保证其高效运转。根据交易成本理论，一套完善的法律规范可以改善PPP项目的运作环境、降低其不确定性、资产专用性、交易频率带来的负面影响，避免市场主体的机会主义行为，提高公共服务提供的效率和质量。尽管2014年《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》相继出台，但PPP项目整体法律框架扔不完整，PPP项目与政府采购尚没有形成完美对接，因此构建一套完善的PPP项目政府采购法律法规体系意义重大。


第二，搭建合理高效的PPP项目政府采购平台。目前，政府采购的主管部门是财政部门，但PPP项目的运行相对传统政府采购更为复杂，单凭一个部门是很难完善并协调好PPP项目的政府采购工作。譬如城市污水处理项目，这其中涉及到住建、发改、物价、国土、环保等相关部门。因此搭建一个合理高效的PPP项目政府采购平台可以提高PPP项目政府采购的工作效率，降低PPP项目政府采购的交易成本，为推进竞争性谈判与竞争性磋商采购方式做出准备。


第三，建立科学合理高效的外部监督机制。竞争性谈判与竞争性磋商相对于公开招标具有较强的灵活性和较低的透明度，因此更需要外部的监督作为PPP项目政府采购公正性的保障，一项不公正的PPP项目政府采购活动是无法激励企业提供质优价廉的公共物品和公共服务的。具体来说分为三个方面，第一，做好谈判或磋商前期的监督工作，保证建立合理的谈判或磋商小组，并设计合理公正的评审标准；第二，做好谈判或磋商过程中期的监督工作，保证企业按时正确地提交谈判或磋商文件，并密封提交最后报价。第三，做好谈判或磋商后期监督工作，公示成交结果，并保证合同执行。


第四，加强对专业人才的培养工作。PPP项目政府采购本身就是一项专业性、技术性很强的复杂活动，其中蕴含多个领域的知识。竞争性谈判与竞争性磋商相较公开招标更复杂更灵活。它需要采购人员在谈判或磋商前期准备好相关文件草案等内容，并在谈判或磋商期间与企业博弈，实现PPP项目自身的价值目标。另外这两种采购方式也增大了采购人员的自由裁量权，容易滋生贪腐问题。为此，一方面要加强采购人员专业素质的培养，提升采购工作的效率；另一方面要提高采购人员的道德水平，避免因其不正确的价值目标而带来其他成本。


(本文荣获“政府采购法实施条例大家谈”征文活动三等奖，作者单位系国际关系学院)


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