【案例分析】“政府不能一推了之” PPP洛阳道桥项目样本 【转贴】

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【案例分析】“政府不能一推了之” PPP洛阳道桥项目样本



【案例分析】“政府不能一推了之” PPP洛阳道桥项目样本


2015-08-02 PPP政策解读


PPP政策解读
微信号 PPPjiedu
功能介绍 总理疾呼，地方热捧;万众瞩目，资本观望;信用契约，法律条款;利益共享，风险共担。中国PPP盛宴商机何在？敬请关注PPP政策解读。


PPP洛阳道桥项目样本

“对于PPP项目，政府不能盲目地一发标、一挂网、一发布就完了，而是要做很多琐碎的工作，只有这样才能奠定后续成功的基础。”7月24日，第10期中国PPP沙龙内部研讨会上，河南省洛阳市财政局副局长熊文博如此表示。

在PPP项目落地方面，洛阳市已经走在前面。据悉，目前洛阳市即将签约落地的项目数已达4个，包括一个市政道桥项目、一个饮水工程项目、一个垃圾处理项目和一个旧城改造项目。

国务院发展研究中心宏观部副部长孟春告诉《华夏时报》记者，洛阳PPP项目成功经验之一就是政府工作做得非常扎实，严格按照财政部的操作指南，完成了项目的物有所值评价和财政可承受能力评价，而做好这两个步骤十分关键。

责任共担

据悉，洛阳市政道桥项目目前已经完成招投标，PPP合同也已经被政府批准，即将举行签字仪式。同时，政府方面最担心的融资方面，社会资本方也准备好了多种融资方案，并且已经上报给了相关银行的总行。

在操作过程中，洛阳市非常重视PPP项目的“可控性”。首先，在选择将市政道桥项目作为第一个PPP项目时就充分考虑了“可控性”。该项目建设投资约7亿元，加上运营收费后大约十多亿元，这样的规模对洛阳市来说是“可控的”；另外，路桥项目是政府比较熟悉的，从技术、审核、审批等方面来说都更加“可控”。

具体操作上，政府方面也做了充分的准备工作。熊文博表示，他们对照着财政部2014年发布的113号文件，把政府方面需要注意的问题，哪些需要立刻协调解决，哪些需要在实施过程中协调解决等，都提前做好了方案，做到心中有数。

他们甚至还进行了“模拟实验”。项目发布后，得到了广泛的响应。于是他们又找到当地一家企业，请对方站在社会资本的角度提出问题。

关键的一点是责任分担。江苏维尔利(34.340, 0.00, 0.00%)环保科技股份有限公司副总经理张进峰曾经表示，有些地方政府喜欢“招来企业，一推了之”，他们往往不愿意做那些细致的工作，把它推给企业。但事实证明，这样的项目到最后往往执行不好。

而洛阳市政府在推进市政道桥PPP项目时首先考虑的就是政府与社会资本如何分摊责任和风险的问题，他们设计了这样的方案：项目的立项、规划设计、环评、可行性研究等前期事项统一由政府来做，道路拆迁由区政府来做，而项目的建设、投资、运营、后续管理经营则由社会资本来做。

之所以如此，是因为项目前期的规划设计、环评、可行性研究等很多是不可控的，如果交给社会资本去做，可能遇到很多困难，会拖很长时间，所以由政府来做。而在拆迁方面，涉及到安置，也可能出现很多纠纷，而且现有的财政体制下征地拆迁是区级政府的事情，所以仍旧交给区政府去做。

“设计了这样一套方案后，就解决了‘可控’的问题，基本能达到政府要求的时间工期。”熊文博说，“在责任分担上，目前来看是正确的，没有一股脑地将所有工作都交由社会资本承担。”

孟春表示，洛阳市的PPP项目做得非常规范，聘请了专业的第三方机构，还完成了项目的物有所值评价和财政可承受能力评价，这在我国目前已开展的PPP项目当中并不多见。从他调研的结果来看，很多PPP项目对于这两项认证都没有给予足够重视，只是简单地走个程序，有的甚至是在项目正式启动后才补上的。

保障收益

熊文博表示，政府与社会资本合作，项目的收益在哪儿？如果收益不足，政府如何去补？补的依据是什么？这些都需要事先考虑并确定。

洛阳市政道桥项目是市区道路路桥，不能收费，没有收益。所以在项目设计时，政府就将项目的建设、后期运营、绿化管理、环卫，以及道路广告收入和道路两侧的其他收入都捆绑在了一起。由于政策限制，道路两旁的土地不可能无缘无故地划拨给社会资本，必须走招拍挂程序，然后收益上交财政。所以，道路的经营方面还是由政府来负责，再将这些收益通过政府付费的方式转让给社会资本。

中国财政学会PPP专委会秘书长孙洁表示，PPP项目要想让社会资本获得收益，无外乎两种方式：一是使用者付费，付费不足则由政府给予适当补贴；二是使用者不付费的，由政府付费。过去，社会资本担心的其实主要是政府信用问题，以及政府在付费过程中因为某些原因不能及时付费。

2014年12月31日，财政部发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。在孙洁看来，这一文件在很多场合还没被重视。把PPP纳入政府采购之后，预算法对PPP项目就会有更大的约束和支持。按照政府采购法，无论是政府给予补贴还是直接付费，都要走政府采购流程，所以这两块资金都将被纳入政府财政预算。而一旦纳入预算，其支付就会受到预算法的保护，这是法律、制度上的保障，只要项目符合政策的标准，政府就一定会通过预算来进行支付。

解决融资难题

孙洁表示，对于PPP项目来说，融资是制约其发展的一个致命问题。因为PPP具有长期性的特点，很多都是10年-20年周期的，而金融机构的贷款周期大多为3年-5年，两者极其不匹配。

熊文博也表示，据他了解，现在很多银行都高调表示支持PPP项目，但在具体落实过程中，怎样去支持一个PPP项目，目前还没有具体的、可操作的文件，基层都是在探索过程中。

在洛阳市政道桥项目的推进过程中，政府提前与社会资本就融资方案进行过研究，还与金融机构进行过沟通。后来在签订PPP合同时，也有意识地考虑了金融部门的需求。例如，他们曾经与银行探讨，能否以PPP合同作为质押？因为在合同中明确了该项目是政府付费的。沟通的结果，有的银行说可以做50%的担保，有的银行说可以做70%的担保，剩下的再找信用担保作补充。这一点突破以后，社会资本方参与PPP项目就更有信心了。

同时，他们还请咨询公司制作了一个现金流量表，项目履行的17年期间，政府什么时候付费，每年付费多少，社会资本每年收益多少，收益点在哪等等，全部量化显示出来。有了这个，银行在提供融资时就能有更加清晰的方案。

孙洁表示，PPP发展离不开项目融资这一工具。所谓项目融资，是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。该工具的典型特点就是通过项目产生的现金流获取银行贷款，有了现金流的保障，银行就会对PPP项目给予一个长期的判断。

来源：华夏时报

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参考资料 ：



洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（PPP）模式中标结果公告


2015年07月16日 15:45 来源：中国政府采购网  
一、项目名称：
洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（PPP）模式
二、采购编号：
洛公交易采购【2015】047-1号
三、项目实施机构（采购人）：
洛阳市住房和城乡建设委员会
地址：洛阳市凯旋西路33号
电话：0379–6392 6621
联系人：郭女士
四、采购代理机构：
洛阳市公共资源交易中心政府集中采购服务科（洛阳市政府采购中心）
地址：洛阳新区开元大道与学府街交叉口东北角 洛阳会展中心西附楼4楼428室
电话：0379-69921027，69921028
联系人：齐先生
五、中标社会资本：
名称：洛阳市政建设集团有限公司
地址：洛阳市关林路与孙辛路交叉口
法定代表人：张寒
六、主要中标条件：
(1)合作期限：自《项目合同》生效之日起17年（含建设期，最长不超过2年，其中的三个工程项目在满足条件时可分别验收）。
(2)合作范围：在合作期限内，项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护（含道路工程、桥梁工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程等）。
(3)项目中标价：政府购买服务付费现值为人民币886048416.46元，设计变更及预算外签证部分优惠率为2‰，建安投资报价为人民币750787500.07元，监理费报价为8700000.00元，可经营性收入与市政府分成比例为75%。
(4)项目回报机制：本项目回报机制为“政府付费”，具体方式为“可用性和绩效付费组合”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府需向项目公司支付可用性服务费和运营维护绩效服务费，共同构成政府购买服务费。
七、评审小组、采购结果确认谈判工作组成员
项目评审小组由项目实施机构代表、法律专家、财务专家等共11人组成。
项目采购结果确认性谈判工作组：市财政局、市住建委、市政府采购中心、财务专家、法律专家等相关部门及专家组成的工作组。

洛阳市住房和城乡建设委员会

2015年7月16日