完善政府购买公共服务的法律体系和监管体系 王东伟 【转贴】

gzztitc

完善政府购买公共服务的法律体系和监管体系



完善政府购买公共服务的法律体系和监管体系


2015-07-01 王东伟 中国政府采购杂志





我国开展政府购买公共服务的总体思路是通过政府购买公共服务实现公共服务供给主体的多元化、规范化与法治化，并以此促进政府职能转变和国家治理水平提升。虽然各地的试点积累了许多珍贵的经验，但还不足以支持我国公共服务购买制度的构建。本文中，作者对于如何完善我国公共服务购买的法律体系和监管体系进行了分析。


完善政府购买公共服务的法律体系
从公共服务购买的流程来看，公共服务购买纳入政府采购的总体框架下是一个大的趋势，所以，即使是针对公共服务购买单独立法，也应当是在《政府采购法》的大框架下的延伸。

1.依法确立政府公共服务购买的流程。


合理、流畅的公共服务购买流程是落实政府购买公共服务原则的保证。在公共服务购买立法上，应当明确需求采集的方式和周期、采购方式的选择标准、服务效果反馈等方面。此外，还应当围绕政府购买公共服务建立配套性的制度规范，如政府购买公共服务项目的设立标准、财政资金支付方式、社会组织资质认定与准入退出等方面。

2.完善我国政府购买公共服务法律体系。


在我国《政府采购法》中，服务被定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”但从2000年财政部出台的细化后的《政府采购品目分类表》中，作为政府采购对象的服务都是针对行政部门后勤服务的服务类项目，并不包括本文所探讨的公共服务。2010年初出台的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》虽然根据多年实践进行了颇具建设性的探索，但公共服务依然未能成为政府采购的新对象。应当适时补充《政府采购法》中有关公共服务购买的部分，针对性的对公共服务购买原则、公共服务质量标准和程序等进行规定。尽快出台相关的条例和办法，为中央和地方政府开展公共服务购买行为搭建法律框架。

3.完善我国政府购买公共服务配套法律体系。


（1）补助与救助制度。
由于我国公共服务承接主体发展参差不齐，所以有必要借助补助和救助机制促使其健康发展。政府购买公共服务补助、救助制度主要包括如下三方面：①资金援助制度，当公共服务承接主体因不可抗力遭遇困境时，政府可以直接进行资金补充，或者对参与公共服务购买项目的社会组织进行一定程度上的税收优惠。②政策优待制度，通过专门制定法律法规的方法给予社会组织税收优惠、财政补贴等。③事业单位改制补助制度，现行部分公共服务购买范围同事业单位的供给范围是重合的，为了助力事业单位改革，可以借助改制补助制度推动公共服务供给市场的发展和事业单位改制进度。
（2）政府购买公共服务纠纷解决制度。
政府购买公共服务过程中涉及多个利益主体，在公共服务购买过程中难免出现纠纷，从而必须搭建政府购买公共服务纠纷解决制度。
政府与社会组织之间纠纷解决方面，主要应当通过完善合同内容的方式解决，一旦社会组织违反合同，可依合同规定处理，合同没有规定的，政府可依法对社会组织进行行政处罚；政府违反合同的，社会组织可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
社会组织与公众之间纠纷解决方面，可以通过两种方式来解决：①诉讼，因社会组织责任导致的纠纷，社会公众可以提起民事诉讼，也可协商和解；若公众损失是落实政府政策造成的，公民可依法对政府部门进行行政复议或者行政诉讼，社会组织可作为第二被告。②选择性纠纷解决机制，该机制包含了诉讼制度意外的非诉讼纠纷解决程序或机制，主要包括调解、仲裁和信访，选择性纠纷解决机制适用于政府购买公共服务过程中的大部分情形。

加强公共服务购买监督管理

1.培育独立的第三方评估机构。
在实际工作中，财政部门可能侧重于政府购买公共服务的资金监管，监察、审计、民政、工商等部门按照职能划分更加侧重于本部门职能范围内的事务。对于一些政府监控职能之外，公共服务供给流程之内的事务不应当出现监督的盲区，可以交给第三方评估机构。
所谓公共服务购买的第三方，一般用排除法来界定：处于社会组织、民众之外的另一方非政府机构，一般是具有相当权威性和专业性的中间组织或机构。一个成熟的第三方机构往往被视为行业内的领导者，且具有良好的社会认可度，能根据行业特征开发相应的评价标准，组织行业内考核。在公共服务购买中恰当地引入第三方评估机构，无论是对于公共服务购买政策落实还是对于社会组织培育都是大有裨益的。而自上世纪90年代初，我国社会组织已经在探索行业自律的问题了，第三方组织评估被作为其中的重要组成部分。2003年，“中国非营利组织公信力标准”出台，虽然其实施效果不佳，但至少反映出我国社会组织第三方评估方面的萌芽。

2.研究建立公共服务购买质量控制制度。


在公共服务购买质量控制制度中，政府部门很少会出现监督缺位，因为虽然执行责任由社会组织承接，但监管的责任并没有发生变化。所以，应当着力为公民监督建立制度保障。
作为公共服务消费者的民众成为社会组织公共服务供给的评价主体有利于促进公共服务供给质量的提高。所以，政府应该积极采取措施，把消费者的评价主体地位、评价流程、评价标准通过制度的形式稳定下来。
（1）积极推进公共服务供给听证制度。
听证制度是公民参与公共服务购买监督的重要途径，同时也有利于促进社会组织信息披露制度的实现。具体而言，就是通过法律形式规定：社会组织的年度报告和财务信息必须采取无条件公开、有偿获取的方式。另外，可以开拓广泛的群众参与手段，如电话、邮件等，而且处理结果必须在网上公开，以建立制度化的公众监督。
（2）公共服务质量评价标准中引入社会公众投诉指标。
对公共服务质量进行科学评价是非常困难的，因为有的服务效果不是即时性的，而是长期性的，很难找到合适的指标去解释。建议在公共服务质量评价指标中，包含进社会公众评价与投诉内容。当然，为了保护投诉客体的合法权益，还应当建立社会公众投诉有效与否的认定机制和社会组织的申诉环节。

3.培养公共服务购买的专门人才。


所谓人才培养，不应当仅着眼于政府内部的工作人员、领导，还应当包括作为承接主体的社会组织，以及作为评估主体的第三方评估组织。
政府可以通过人才引进机制为政府购买公共服务补充高素质的专业人才，在人才补充标准上：在微观上以公共服务的专业化归属为选拔和培养对象，在宏观上以推动公共服务购买事业为着眼点选拔和培育相关人才。这些专业人才，要么在相关专业上具备职业素养，要么能够着眼大局为公共服务购买事业的推进提出有建设性的政策建议。
在人才培养方式上，可以借鉴美国专设课程培育社会组织评估专门人才的做法。具体到我国，可以在不同阶段分别设立有关政府采购与公共服务购买的专业课程，让更多的优秀人才掌握相关的专业知识，丰富公共服务事业发展的人才储备。
公共服务供给虽然复杂，但说到底还是靠人去执行，再好的制度，缺乏好的执行者，都会使梦想便泡影。所以，在最后着重强调人力资源的素质问题。从公共服务购买全过程来看，无论是前期的调研、中间的制度设计调整落实，其能实现预期目标都离不开每一位工作人员恪尽职守的工作，所以，工作人员的素质是公共服务购买的软核心。政策的制定和修正永远是落后于现实的，能把制度与现实距离拉近的是工作人员的素质。所以，在政府购买公共服务制度的落实中，政府必须着力选用那些素质过硬的人员担当公共服务购买项目的管理人员，社会组织尽量将成员培养成素质过硬的能手。也只有借助人才，才能把我们对未来的美好期望落实成眼前的现实。

（本文节选自《我国政府购买公共服务问题研究》一书第9章第4节）

书名 我国政府购买公共服务问题研究 丛书 独立产品 作者 中央财经大学王东伟博士 开本 16开 页数 298页 版次 第 1 版 装帧 平装 书号 ISBN 978-7-5141-5841-0 出版时间 2015年6月 定价 ￥50.00 征订热线 010-88191548 /88191589

采编部电话：010-68580916
投稿邮箱：cgpm@vip.sina.com
发行部电话：010-68585928