加大项目全程信息公开力度 完善政府采购信用体系建设 【转贴】

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加大项目全程信息公开力度 完善政府采购信用体系建设

2015-04-08 黄 瑞 中国政府采购杂志  微信




中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

公开透明是我国政府采购的基本原则之一，也是保障建立和完善政府采购信用体系的基本要求。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）在2002年制定时，已经明确规定公开透明、公平竞争、公正以及诚实信用是政府采购应当遵循的原则。财政部随后制定了一系列政府采购部门规章和规范性文件，规定法规政策、采购目录和限额标准、代理机构名录、招标投标信息、投诉处理决定、集中采购机构考核结果、不良行为记录名单等信息应依法公开，初步建立了体系化的政府采购信息公开制度，为建立政府采购信用体系奠定了基础。
但是，在现阶段市场经济体制下，依然存在涉及采购人、采购代理机构、供应商、评审专家等的诸多违法违规问题。国务院2007年提出，市场经济是信用经济，社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排，要求有关部门抓紧研究建立市场主体信用记录，实行内部信用分类管理，健全负面信息披露制度和守信激励制度。2014年，国务院再次强调社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，并对政府采购领域信用体系建设提出了明确要求。
相应地，建立和完善政府采购信用体系的现实任务，是如何有效完善并切实贯彻相关法律法规制度、建立政府采购相关当事人的信用记录，形成守信激励失信惩戒的良性循环机制。而完善政府采购信用体系建设的基础，则在于公开透明的信息公开机制，由采购人、代理机构、供应商、评审专家以及其他相关主体在信息公开的预期下，进行主动自我约束，依法开展采购活动，进而逐步形成当事人主动依法参与采购为主、主管部门监督检查为辅的格局，促使政府采购活动回归到经济性及专业性的价值竞争。
2015年3月1日施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），落实并细化了《政府采购法》的相关原则和规定，其中，加大政府采购项目的全程信息公开，成为其主要亮点之一，为进一步完善政府采购信用体系建设，具有里程碑式的推动作用。下面在简要分析《条例》关于信息公开规定的基础上，简要探讨在信用体系建设中的意义和应用。

《条例》关于项目全程信息公开的规定要点

关于政府采购项目的信息公开，《条例》表现出规定数量多、贯穿环节多、涉及主体多、公开内容多的突出特点。从规定数量看，《条例》直接涉及信息公开的规定多达12条，占全部79条规定的15%；从贯穿环节看，从项目信息发布直到投诉处理和采购合同的各个环节；从涉及主体看，全面覆盖了采购人、采购代理机构、供应商、评审专家、财政主管部门；从公开内容看，更是空前地全面涉及采购的操作程序和采购结果。与《政府采购法》及相关规章制度相比，《条例》关于信息公开的规定可以归纳为以下五个要点：
首先，要求公开采购信息、采购预算、采购文件、详细的中标成交结果以及签署的采购合同，透明反映项目整体采购情况。
《条例》空前性地加大了政府采购项目全程信息公开力度，不仅要求在采购活动开始时发布采购信息和采购预算，还要求将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告，以及在政府采购合同签订之日起2个工作日内公开政府采购合同。
此外，《条例》还进一步加大了中标结果的公告力度。现行的政府采购招标投标管理规定，已经要求公告招标项目名称、中标供应商名单、评标委员会成员名单、招标采购单位的名称和电话、中标金额和定标日期等。而《条例》要求，采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，评审专家名单等详细内容，均应作为中标、成交结果予以公告。
其次，强化对供应商实行公平的无差别的信息公开和资格评审，保障供应商在信息公开基础上进行公平竞争。
《条例》贯彻《政府采购法》的公开透明和公平竞争原则，要求公开对供应商的资格预审的信息；公开单一来源采购方式下唯一供应商的信息；严格禁止就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息，禁止采购需求的技术、服务等要求指向特定供应商或产品，禁止非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地，禁止对供应商采取不同的资格审查或者评审标准。
同时，《条例》明确要求供应商应当具备法定条件并提供相关证明材料，包括参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。此前，财政部已经发布供应商、采购代理机构在三年内受到财政部门作出的行政处罚、应列入政府采购严重违法失信行为记录名单的情形。在具体项目中，采购人、采购代理机构、评审人员和供应商均可依法应用财政部门发布的上述名单。
第三，明确要求公开投诉处理决定，为全社会参与监督、研究问题、改进质量提供案例信息。
《政府采购法》规定了供应商有权依法对采购文件、采购过程和中标、成交结果提出质疑和投诉的权利。此前，财政部也以部门规章要求财政部门应公告投诉处理结果。《条例》进一步将财政部关于投诉处理决定信息公开的要求纳入规定，在行政法规层面对全部投诉处理决定的公开进行了固化。
根据《中华人民共和国立法法》关于效力层级的规定，《条例》由国务院制定颁布，其效力高于部门规章、地方性法规和地方政府规章，所以，《条例》关于公开投诉处理决定的规定，将全面统一全国政府采购项目投诉案件处理决定的信息公开及其规范性，为促进全社会的参与监督、相关当事人和研究者的案例分析以及问题交流和质量改进，提供及时的案例信息。
第四，在明确采购需求要求验收的基础上，首次规定政府采购的公共服务项目的采购需求应征求公众意见、且验收结果应向社会公开。
《条例》规定采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。同时，还细化了《政府采购法》关于验收的规定，要求采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。其中，对于政府向社会公众提供的公共服务项目，规定验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
第五，明确信息公开媒体，要求将供应商和采购代理机构的不良行为记录纳入统一的信用信息平台。
《条例》统一规定了信息公开的平台至少为省级以上财政部门指定的媒体。并明确要求各级人民政府财政部门和其他有关部门，加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构的监督管理，对供应商、采购代理机构的不良行为进行记录，并纳入统一的信用信息平台。
《条例》明确规定了对可能参加政府采购活动的供应商和采购代理机构具有监督管理职能的部门，其中规定最高人民法院也具有这样的职能。最高人民法院明确规定，对失信被执行人进行失信惩戒，要求人民法院提供失信被执行人名单信息，供相关单位在政府采购、招标投标定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。换言之，如果市场主体被最高人民法院认定为失信被执行人，则因其失信不得再参与政府采购活动。

项目全程信息公开对完善政府采购信用体系建设的意义

《条例》确立了从项目信息发布到确定供应商，以及政府采购合同签署和验收情况的系统性全程信息公开机制，对完善政府采购信用体系建设，具有划时代的里程碑意义，将现实和深远地影响政府采购活动。具体而言，其意义至少包括：
首先，《条例》作为行政法规，完善了政府采购信用体系建设的法规依据。
社会信用体系是以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。《政府采购法》和相关规章和地方性法规已经初步搭建政府采购信用体系法规依据的框架，《条例》的施行，进一步结合经济发展和深化改革、完善市场机制的需求，对《政府采购法》进行了更为细化和操作性的规定，同时，将以其较规章和地方性法规更高的法律效力，引领完善政府采购法规制度体系，为政府采购信用体系的完善和有效应用奠定法规基础。
其次，《条例》规定每一个政府采购项目依法公开项目全程信息，完善了信用体系建设中最小业务单元的整体信息采集机制。
政府采购信用体系建设中，信用主体是政府采购活动当事人和相关人员，其信用表现如何、是否存在违法失信情形、以及是否持续坚持诚实守信，是由当事人和相关人员在一个个具体政府采购项目中的行为轨迹和记载来体现的。对于每一个政府采购项目，采购信息、采购预算、采购标准、采购文件、采购合同、验收结果及发生质疑投诉时的行政处理决定，能够全面完整地反映项目竞争和采购执行情况。《条例》能够作为法定义务要求相关当事人进行项目全程的信息公开，反映了政府要从基础单元扎扎实实地构建完善全社会政府采购信用体系的决心和力度。
第三，《条例》要求全部项目依法公开信息，助推提高全国政府采购市场效率和监管效率。
《条例》关于详细的供应商中标、成交结果公开的要求，将在一段时间后，有助于政府采购供应商库信息的完善，有助于采购人了解掌握具体品目采购标的在大样本数据形成的区间市场单价，有助于采购人或有关部门分析掌握不同品目价格波动规律，从而反馈促进后续政府采购预算编制的科学性。《条例》关于公开采购文件和采购合同的要求，有助于政府采购参与主体广泛学习研究比较分析不同采购需求、标的、商务技术条件等，提供给采购人、代理机构、供应商及相关人员高效率的研究提升机会。同时，项目全程信息的完整公开，也为财政部门监管工作及其他包括审计、监察等相关政府行政监督部门的工作，提供了全面和长期的有利监管基础，从而促进当事人开展政府采购活动时要保持足够的尽职尽责和谨慎勤勉。

关于政府采购项目信息公开和信用体系建设的建议

为了落实促进公开透明、公平竞争、保障监管、提高效率，逐步在信息公开的基础上形成完整的政府采购信用体系，促进政府采购市场健康可持续发展，建议在执行《条例》过程中，注意以下三个问题：
首先，明确政府采购信息公开的多元目标和具体应用目的，并据此确定实施路径，进一步修改完善相关规章和地方性法规。
设定一件法定义务，在具体落实过程中应当如何执行，相应地存在哪些操作中细化的需要，与设定该义务时考虑的法理背景、具体立法目标和应用目的密切相关。《条例》关于政府采购项目全程信息公开的要求，基于推动市场在资源配置中发挥决定性的作用之立法初衷，存在为了落实公开透明、公平竞争以及提高监管效率和采购水平的多个相关但不完全相同的综合性多元目标，在实践中也必然会出现不同应用目的的侧重差异。
建议着眼于推动全国政府采购市场公平、有序、高效、可持续发展的高度，明确政府采购信息公开的目标既包括在采购人、采购代理机构、供应商等相关当事人之间，以促进公开透明、公平竞争为手段形成高效有序的格局，也包括通过一个个具体项目全程的信息公开和积累，形成便于加强对项目纵向和横向的监管和分析研究基础，从而使采购人、采购代理机构、供应商、评审专家、财政部门和其他相关行政监督部门以及相关人员，均可以基于各自的工作目的加以应用。同时，建议综合考虑政府采购信息公开的多元目标和具体应用目的，确定实施路径的操作细节，在修订、填补和制定配套法规和政策性文件时，进行相应的具体的规范和要求。
其次，构建和完善政府采购信息公开平台、电子交易平台和信用信息平台等相关电子化网络平台时，配套多元目标和具体应用目的制定相关标准和规范、设计架构及信息筛选交互功能。
目前政府采购的信息发布、项目交易、监管等各个相关环节都在不同程度地进行着电子化网络化的尝试，实践中也存在地域、主体、项目上方方面面的差异。《条例》除了对上述信息公开媒体和信用平台记录提出了要求，同时，也明确提出国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。
为避免重复建设和资源浪费，尽快实现项目信息公开、构建完善的政府采购信用体系、保障监管提高效率等多元目标，建议对上述相关的电子平台网络建设的技术标准、顶层架构、信息筛选和交互、平台建设的可兼容性、信息公开表述规范等各方面工作，进行统一的考虑和要求，同时，对信息公开的技术规范和标准化要求，例如项目名称、信息、年份、单位等字段或关键字的选择和表述顺序，或者同类事项进行规范化统一表述，以便进行基础信息的电子化拆分检索、筛选、汇总和分析。
第三，加强政府采购信息公开的行政监督，并在信息公开的基础上加强对政府采购项目采购程序及合同执行的合规性监督。
要实行全国各地和各类政府采购项目的全程信息公开，需要一个过程和配套实施条件，包括硬件平台的更新升级建设、各个参与主体的更多人工投入，以及行政监管力量的加强。为了促进《条例》规定的实施，各层财政部门应加强相关信息公开的行政监督。同时，在各个政府采购项目全程信息公开的基础上，可以有效借助社会力量和审计等其他行政部门对政府采购项目合同的执行情况，进行联动监督。
事实上，一段时间内，财政部门的行政监督压力可能突增。但是，信息公开监督本身不是目的，而是手段和过程，以此逐步促进采购人、采购代理机构和供应商等当事人都要主动地自我约束、充分预测风险，形成以主动自律为主要格局的政府采购氛围和环境。换言之，通过丰富对不同主体信用情况的记录，以失信惩戒为主要应用手段，保障守信主体获得更多市场机会，促使政府采购市场形成内生化的健康可持续发展格局。
此外，在完善政府采购信用体系建设的基础上，还可以进一步利用大样本项目采购信息，统计分析政府采购市场供需关系、价格变动趋势、不同采购品目的价格水平，助推进一步提高政府采购预算编制和项目管理水平。

本文作者为中国通用咨询投资有限公司总法律顾问，北京仲裁委员会仲裁员和争议评审员，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。