物有所值：英国政府采购的最重要原则 【转贴】

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物有所值：英国政府采购的最重要原则


栏目： 理论探索,电子报 时间：2015-02-09 20:29:58　发布：管理员 分享到：

【摘要】


聚焦WTO政府采购协定国际研讨会

物有所值：英国政府采购的最重要原则

■ 张鉴钧


英国政府采购的核心规则和法规均来源于欧盟的规定。欧盟是一个联合体，信奉的理念是将欧盟范围之内的货物采购和商业活动视为一个市场。英国作为欧盟的成员国，要向所有其他成员国开放政府采购市场。欧盟另一个重要理念是公开和公平的竞争招标程序，通过竞争的方法得到想要的结果。此外，平等对待也是一项重要原则，一方面是防止国别歧视，另一方面是围绕公共部门的支出向所有有资质的竞标者（包括中小企业）开放。


英国现有的政府采购法律法规与欧盟没有太大区别，尤其在中央政府层面上。欧盟的两个指令“公共合同指令”（2004／18／EC）、“公用事业指令”（2004／17／EC）都是2004年制定的，英国将其转化为自己的法律，即《2006年公共合同法规》和《2006年公用事业单位合同法规》。而那些在法律法规约束之外的合同仍受欧盟采购指令的约束。


公共采购在英国经济社会中的作用


英国政府采购遵循的最重要原则是物有所值（value for money）。物有所值是指在购买货物、服务或工程时，用最少的花费使质量和效率达到最高，实现价值的最大化。这个过程不完全体现在所购产品的价格，还要考虑整个周期的花费。


2012年、2013年，英国公共部门在货物和服务采购中支出2300亿英镑。英国政府自己定义的目标是政府采购盘子很大，在经济中占的地位较为重要，所以把一些相应政策的考虑都融入政府采购，将政府采购作为推行政府其他政策的载体。但是，政府制定的所有政策不可能通过政府采购这个单一途径实现。例如，目前外国人在英国买房导致英国房价上涨，对此，政府部门可设置一些阻碍因素，提高外国人的房屋购置税。不管选择哪种方法，政府制定政策后，应考虑政府采购可以围绕政策功能扮演什么角色。政府的政策随时间的变化而不断改变，其对公共采购的影响和要求也随之变化。


政府采购受约束的群体是谁？英国用“contracting authority（合同当局）”来表示，即谁有资质或谁受政府采购法律法规的约束。合同当局包括中央级和地方级的政府机构，一个比较复杂的问题是，受公共法律约束的主体范围较广。这些受公共法律管制的主体应满足以下条件：一是为满足公共利益的特殊目的而建，而不具有行业或商业角色；二是有法人资格；三是受到另一个合同当局全部或大部分资助，或受这些政府机构的监督，或其行政、管理或监督委员会中超过一半以上的成员由另一个合同当局任命。比如，很多英国的大学属于政府机构，受英国政府采购的约束。当然，有些学校扩大了私人投资范围，便不再受约束。
从理论上讲，私人机构不受英国政府采购法的约束，但是如果私人机构所做的事情符合上述合同当局的条件，那么依然受政府采购法的约束。比如拥有别人不拥有的地位，也有可能造成私人机构受政府采购法的约束。


英国政府采购流程


政府采购流程分为开放流程、限制流程、竞争对话流程、协商流程（有公告）、协商流程（无公告）或直接授予合同。这些流程与欧盟法规一致。


总体来看，英国政府采购流程包括以下内容：公告、资格预审、寻求采购商、开展对话或协商、投标人提交投标文件、投标评估、授予决定、静止期和完成合同。其中，静止期是指合同决定做出来后要放一段时间，可以在此时间内提出异议。


在英国政府采购中，如果当事人受到不公平对待，如何救济？如果在投标过程中发生争议，受到侵害的投标者可要求搁置程序，也可采取其他措施防止合同授予；造成损失的，可根据损失情况向欧盟委员会投诉。欧盟委员会可主动或在收到投诉后展开调查，但救济过程一般会很漫长。


公共采购在地方层面的实践


除了英国在中央层面作出的规定外，我们还应了解公共采购在地方层面的执行情况。从理论上说，地方依然受欧盟指令或英国法规的约束。《1999年地方政府法案》迫使地方政府努力实现“最佳价值”，地方在制定政府采购规则时，奉行的是合同的议事程序（CSOs），它们构成了地方采购活动的宪章，对核心理念、采购程序和管理机制都有很详细的规定。所以，虽然和中央政府的要求有些出入，但是大方向一致，门槛价之上是欧盟的标准，门槛价之下，英国有着不同层次的灵活安排。
以伦敦市货物和服务采购为例，在不同的价格门槛上采用的原则不同。超过欧盟门槛价的严格按照欧盟的程序，低于欧盟门槛价的另算。超过欧盟门槛价的合同涉及A、B两部分，A部分包含主要关心的政府采购内容，B部分被视为不那么重要的内容。


英国地方政府是如何落实当地政府采购政策功能的？以北爱尔兰为例，在遵循欧盟委员会法律法规及英国政府的法规之外，北爱尔兰成立了政府采购执行委员会，主要负责公共采购的政策和立法框架。该委员会下设理事局，负责制定北爱尔兰采购政策。此外，还有专门的采购专家部门和中心从事具体的采购活动。


英国国有企业采购


英国的国有企业没有中国国有企业的概念，名称很复杂，常见的有政府所有企业（GOC）、全民所有企业（POC）和非政府部门公共机构（NDPB）等。哪些机构受政府采购的约束？如果是纯粹的国有企业肯定受到约束，但是在英国，从概念上无法辨识哪些是国有企业。


另外，英国的政府采购体系属于半中央体系，地方分权很严重。在WTO《政府采购协定》的附件1、附录1中列出了中央政府实体，但英国在附件1、附录2中没有列出次级中央政府实体部门。英国《自由信息法案2000》提出，全民所有企业包括三种类别：一是皇家所有；二是属于更广泛的公共部门；三是属于皇家和更广泛的公共部门所有。在这三类名下的企业均属于政府采购约束的实体。一些私营部门有可能因扮演的角色而转变为国有企业，那么也应按照国有企业的背景来对待它们。


举一个英国广播公司采购的例子。英国广播公司（BBC）是一家典型的国有企业，其采购行为受英国政府采购法规的约束。在管理层次上，BBC有专门的采购团队和支持团队，但业主并非这个采购团队，而是侧重于中央集体采购。采购活动可以通过这些采购的专业团队进行，并从谈判的影响力等方面作出更好的安排。


总体说来，英国国有企业的政府采购在某种程度上类似地方采购实践。核心有几点：遵循物有所值、效率和效益最大化原则，指定人员，明确程序，采用电子采购，追求可持续性。


（张鉴钧系普华永道会计师事务所高级咨询顾问，本文为作者在WTO政府采购协定国际研讨会上的发言摘编）
责任编辑：lilei
本文来源：中国政府采购报 第452期4版

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当前物有所值采购的困难来很多来自于一线执行采购任务团队，他们难以判断物有所值。
就拿招标代理来说吧，常见配备是40，50多岁的人当部门经理和高管，一线的往往是20，30岁的人。其实做采购45-55岁应该是黄金年龄，所以一线人员应该以40-60岁为主才对。