公共资源交易平台SWOT分析（上）（下） 黄冬如 【转贴】

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公共资源交易平台SWOT分析（上）

2014-02-20

摘要：本文从探求公共资源交易定义，并界定公共资源交易与政府采购、公共采购、工程建设招标投标、国有土地或产权交易等的关系出发，通过SWOT分析法，对公共资源交易平台建设的优势、劣势、机会、威胁等角度进行分析，得出整合统一的公共资源交易平台十分必要，有利于现代政府采购制度的形成。但建立公共资源交易平台受到理论、法律、专业及国际的影响，它有一定的活跃期，整体推进需要慎重和稳妥。

关键词：公共资源交易 SWOT 分析

概况

公共资源交易定义

辞海中所指资源是一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称。分为自然资源和社会资源两大类。前者如阳光、空气、水、土地、森林、草原、动物、矿藏等；后者包括人力资源、信息资源以及经过劳动创造的各种物质财富。当然，社会资源也包括行政资源，我们经常谈的政府采购、政府工程招标投标以及国有土地所有权转让就属于行政资源内容。换言之，公共资源包括自然资源、社会资源和行政资源等内容。这些公共资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。公共资源交易就是公共资源之间的买卖行为，它具有特征的公共性、范围广泛性和交易种类多样性等特点。公共资源交易平台就是建设这样一个平台，使之将人力、物力、智力或者有形、无形的工程、货物或服务等进行集中交易。实践中比较常见的就是将政府采购、工程建设招标投标、国有土地使用权、国有产权等单位整合成立公共资源交易中心，实现规则及制度的统一。有的还将人力资源、矿产资源、农村集体资产甚至公共股权、专利权等纳入其中。交易方式包括招标、谈判、询价、拍卖、竞争性分配等。

公共资源交易与相关定义界定

界定公共资源交易与政府采购、公共采购、工程建设招标投标、国有土地或产权交易等的关系是公共资源交易平台建设的关键。无论从国际惯例还是普遍实践上看，招标都是作为交易的一种方式相对独立存在。但法律没有就招标做出清晰的定义。只是认为建设工程普遍适用招标投标。当然，招标投标既可以适用公共支出类的采购中的方式，也可以适用公共收入类的交易方式，如国有土地使用权或经营许可权招标。法律规制下的政府采购是指机关事业单位或团体组织使用财政性资金采购工程、货物和服务的行为。这种行为必须在集中采购目录以内或限额标准以上。公共采购，是指公共主体为实现公共利益使用公共资金通过一定方式和程序获得工程、货物和服务的行为。公共采购在定义、概念、内涵、理念、功能作用等方面都与政府采购不同。比如，政府采购是政府主导型的采购，政府性占主要地位。公共采购是公共服务型的采购，公共性是其主要性质。另外，公共采购范围和规模也远远大于政府采购，涵盖军事采购、国有企业采购以及社会村居公共性采购等。

从公共资源交易平台中常见的几种交易形式及类别来看，主要具有如下特点：

交易有的是公共财政支出类，如工程招标投标、政府采购。有的是公共财政收入类如国有土地使用权转让、企业产权交易等国；交易以招标为主，其程序规整，环节紧密，被普遍适用。与采购相比，它缺乏系统性和整体性，没有采购的预算、规划、市场调查、过程控制、合同及履行、评价反馈、政策功能等所具有的全面性或特性。从理论的统一性和实践的趋势上看，采购将比招标具有更强的理论研究力和实践应用性。由此认为，实践中将政府采购与工程招标投标单列出来的做法应该扭正，工程应当从属于政府采购予以管理及规制，但在管理及规制过程中应将工程作为区别其他类型项目如货物、服务等予以特别对待，如工程的预算结算、工程量清单或者工程竣工验收程序等特性。除此之外，在政府采购、工程建设招标投标进入公共资源交易平台之中需要重点考虑交易模式问题，即交易平台的性质和作用问题，它是作为独立第三方平台提供场所及咨询服务，还是可以开展集中采购交易的问题。

公共资源交易平台现状

公共资源交易市场改革就是实现公共资源的集中交易，并设立监督管理协调部门以及更高层次的决策委员会。目前，全国推进公共资源交易市场改革已经到了一个新阶段，积累了丰富经验。 如江西省“以形式整合内容”，利用3年时间，强力推进省市县乡四级公共资源交易全覆盖，并成为中央纪委全国公共资源交易市场建设工作推进会现场；河北省联合多部门制定公共资源交易中心建设与管理规范，促进全省公共资源交易市场建设更加规范、健康发展。湖北省扎实推进交易、监管、制度、专家和行业“五统一”，建立健全公共资源交易综合监管体制机制；合肥市重拳出击，着力构建“体制、制度、科技、程序、诚信、能力”并重的“六位一体”的公共资源交易制度体系，并以地方立法的形式向公共资源交易市场改革方向发展。2012年首次实现年交易额过千亿，实现“大平台、大效益、大跨越”；宁波制定公共资源市场化配置拓展目录，逐步实现资源、资产和资金的全覆盖。制定公共资源交易廉政风险防控手册，编制权力运行图、流程图和风险点，切实降低廉政风险。广东省佛山市采取“整合中心、做实‘一办’、管办分离、统一规范”的改革模式，特别是将工程招标和政府采购分别从原有建设、水利、交通、财政等部门管理职能中剥离出来建立统一的管理办公室设置在发改部门，属于国内非常大胆的制度创新，引起社会关注。全国各地的公共资源交易市场改革得到当地党委政府的高度重视，充分实现了公共资源市场配置的基础性作用，经济、社会和政治效益明显，社会的关注度和认可度高。

但总体上看，公共资源交易市场仍然存在思维定式、部门阻挠或推诿、改革推进力度不够、交易覆盖面不广、交易中介管理不到位、交易主体不规范、监督不统一等问题。目前，最重要的是深刻领会党的十八大及三中全会精神，按照“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”、“深化现代市场体系建设，建立和完善统一规范的公共资源交易市场”以及中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》“深化公共资源交易市场化改革”等精神及具体要求，更加全面和深刻认识公共资源交易市场改革的现状、意义和本质，认真分析公共资源交易市场改革面临的困难和原因，积极主动地破解存在的难点和问题，以极大的政治智慧和勇气，运用恰当方式方法推进该制度的整体改革。由此看来，对公共资源交易平台进行SWOT分析有着其重要性和必要性。

（2014年1月11日提交给国际关系学院“公共市场与政府采购论坛”论文，上）

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草根简介

中国现代国际关系研究院法学博士，中国经济体制改革研究会理事，国际关系学院公共市场与政府采购研究所特聘研究员，中国物流与采购联合会专家。律师、联合国ITC注册采购师培训师。致力于公共采购发展与创新。在新华社《瞭望》新闻周刊、《经济参考报》、《改革内参》、《中国政府采购杂志》、《中国政府采购报》等国家级刊物发表论文60余篇，《中国公共采购理论与实践》专著由经济科学出版社出版。邮箱：publicp@126.com

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这些年来，公用采购往往黑幕操作，.. 现实早已证明，公权力不受约束，德.. 没有公正先生，哪来德先生？ 科学发展，心物相谐，是理想的社会.. 公共服务型政府的公共管理职能包括.. 对不起，没那么多兴趣去细细斟酌！.. 本文是不是在讲类似政府采购的东西.. 政府采购的腐败更厉害。双方做扣，.. 政府花钱装公正廉明，不如不花钱的.. 关键是弄清楚政府采购是代表谁行..  

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公共资源交易平台SWOT分析（下）

2014-04-18

分析

百科全书认为，SWOT分析（SWOT Analysis）也称态势分析法。来自于麦肯锡咨询公司的SWOT分析法就是确认项目所面临的优势（Strength）与劣势（Weakness）——机会（Opportunity）与威胁（Threats），并据此确定项目的战略定位，并得出相应的结论，该结论往往具有一定的决策性。在决策执行过程中，可以最大程度地利用内部优势和机会，规避项目劣势与降低威胁程度，保证项目的稳势施行。

按照SWOT分析法，我们对公共资源交易平台进行战略分析，即对公共资源交易平台所处的情境进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划以及对策等。具体来看，S（优势）、W（劣势）是内部因素，O（机会）、T（威胁）是外部因素。按照项目竞争战略的完整概念，公共资源交易平台改革战略应是一个“能够做的”（即项目的强项和弱项）和“可能做的”（即环境的机会和威胁）之间的有机组合。

优势

从公共资源交易平台产生的动因及意义可以看到平台整合的较大优势。本文仅以工程招标投标、政府采购及国有土地使用权转让等三方面的发展脉络予以分析。如果不整合它们有几个问题难以解决：一是工程建设项目基本上是自我管理，自我监督。即建设工程、水利工程、交通工程、国际招标等基本上是管理、招标交易、监督一体化，分别由各部门管理及监督。工程采购管理被行业分割，工程采购的理论归一性在现实中割裂；即使项目归集在工程交易中心统一招标，但由于交易中心仅仅是场所和服务机构，有时连交易的统一制度行为也无法实施；工程招标投标纯粹依靠招标代理机构的纯市场化机制难以实行职业化操作，问题频发。这种不符合中央规定的决策权、执行权、监督权既相统一又相分离的要求，急需改变。中办、国办2009年颁发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》政策文件加速了这样的整改要求。二是政府采购的管采分离问题。 政府采购管理职能属于法定事由，但操作如何定位各地不统一。有的是参照公务员管理，有的是全额拨款事业单位，有的是自收自支单位；有的隶属于机关事务管理局，有的隶属于行政服务中心，有的隶属于国资委，有的还留在财政部门。有的业务是全部委托，有的是部分委托，有的只有通用代理，有的全部不操作，只是代行场所交易服务职能。政府采购中心也急需要重新定位、性质确定和模式统一。三是前两者的冲突与制约问题。工程属于政府采购即是理论研究者的共识，在国际惯例上也得到充分印证的。在中国由于招标投标先行及部门间的优势地位，使政府采购与工程招标投标出现并行局面，需要统筹融合。四是土地交易中心同样遇到管理操作同属一个部门过于集中的问题。

由于这些问题的存在，契合中央相关政策的要求，以及中国经济社会不断发展的现实进程，理顺三者之间的管理、操作和监督成为必然。整合成立公共资源交易平台自然有了政策优势、现实优势和制度优势。制度优势主要表现在：将原来各部门的操作中心统一到公共资源交易平台，实现了人财物的统一，实现所谓“溪流汇江河”的作用。整合更重要的是交易规则、交易信息发布平台、交易专家库建立使用及管理、交易模式、信用记录以及交易当事人等统一在一个平台上运行。这项整合有利于各方的发展，特别是政府采购及工程招标投标的互动与融合，包括采购范围的扩大，采购程序的统一，采购制度的统一，采购机构的统一等，有利于政府工程采购、货物采购和服务采购的形成，催生公共采购新模式。

劣势

公共资源交易平台是否存在劣势呢，如何分析它的劣势呢？这是个棘手的问题。从现时来说，公共资源交易的理论还远未成熟。还没有一套完整的，涵盖交易管理、交易业务、交易监督、交易主体及对象范围等完整的理论体系，以指导实践工作。理论的匮乏很大程度上既有认识上的因素，也在于理论界定的困难。公共资源交易具有广泛性和复杂性特征，难以对其进行清晰的理论定位。从另一方面来说，公共资源交易如何与公共采购、政府采购、招标投标、土地交易等进行理论界定和交叉作业也在法律、制度、技术上存在困难。举例而言，公共资源交易的职能性质定位与其他主体的职能性质定位问题，严格来说，在定义上看，交易是点与面的行为，采购是系统行为，交易注重是交易点及线面的过程，采购注重寻源以及选择等立体行为。如果交易职能仅定位于场所及服务职能，那会与采购的专业化职能、延展性职能及其代理性职能出现交叉冲突，既影响采购本身专业化的发展，也影响交易平台的定位和发展。这样看来，公共资源交易本身的现实寿命及存在价值也会影响理论研究群体的发展。

机会

机会主要是公共资源交易平台建设的外部因素。包括政策机会、市场机会、社会机会和国际机会等等。政策机会就是改革的契机，按照国务院机构改革的精神，整合建立统一规范的公共资源交易平台势在必行。这项改革市场接受程度高，社会认同度高，国际影响力也大。应该说最近这段时期是公共资源交易平台建设的黄金时期。

威胁

威胁，也是公共资源交易平台产生的外部因素，比如，有新的竞争对手替代；政策出现变化；市场发展趋势等等。公共资源交易平台未来发展的外部威胁有三个方面：一是交易层级的威胁。中央部委有政府工程、货物和服务采购，但不一定会有土地交易、产权交易等。那么中央是否成立公共资源交易管理及具体交易机构呢，是否成立公共资源交易管理会办公室呢？它的职能如何，效力如何，指导力度如何？它不成立如何指导地方的公共资源交易工作呢？二是交易模式的威胁。在理论和法律上很难明确交易中心与采购代理机构的界定。从纯理角度看，社会采购或招标代理机构是中介法人，只要有资质就可以独立开展业务，是否电子化，是否在公共资源交易平台上进行操作应由市场竞争决定，由其服务质量及效用性决定。行政管理部门应加强监管和指导，如对电子化模式提出导向性功能标准及政策引向。从法理上讲，强求中介顺应哪种运作模式，或者说一定要纳入当地平台在法律研究上值得探讨，这也是明确政府与市场关系界定的关键问题。随着整合的深入和形势的发展，这种威胁会逐步明显；三是交易环境的威胁。包括职业化、法律化和国际化的威胁。从远期来看，公共资源交易发展将面临其归类行业的职业化、法律化和国际化的挑战。而政府采购的职业化、国际化和法律化冲击更甚。单从政府采购职业化看，政府采购师、招标师、合同官等已经出现，符合国际发展方向，采购将和法律、会计、信息技术等专业一样，在公务员分类改革中向公共服务型专业技术类公务员靠拢。分工更专业更精细意味行业更单一，独立性呼吁会更强。中国加入GPA谈判进程的加速及正式加入后，政府采购机构将会更加独立，管理会更加归一，采购人员的专业化诉求更高。这些发展都会对公共资源平台造成一定的冲击。

结论

SWOT方法的优点在于考虑问题全面，是一种系统思维，而且可以把对问题的“诊断”和“开处方”紧密结合在一起，条理清楚，便于检验。我们可以将调研公共资源交易平台得出的各种因素根据轻重缓急或影响程度等排序方式，构造SWOT矩阵。并将对平台建设有直接的、重要的、大量的、迫切的、久远的影响因素优先排列出来，而将那些间接的、次要的、少许的、不急的、短暂的影响因素排列在后面。在完成环境因素分析和SWOT矩阵的构造后，便可以制定出相应的行动计划。制定计划的基本思路是：发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素；考虑过去，立足当前，着眼未来。运用系统分析的综合分析方法，将排列与考虑的各种环境因素相互匹配起来加以组合，得出一系列公共资源交易平台未来发展的可选择对策。

综合而言，我们通过SWOT分析方法对公共资源交易平台发展可以得出如下结论：

将政府采购与工程招标投标进行整合到统一的公共资源交易平台十分必要，有利于现代政府采购制度的统一形成。作为重要领域和关键环节的政府采购制度和招标投标制度，要在2020年取得决定性成果，面临着艰巨的任务，也昭示重大机遇。必须以战略思维面对不到7年的改革与发展。将该领域统一建立公共资源交易平台并确立为现代政府采购制度改革是个可选项。

公共资源交易平台有一定的活跃期。随着政策影响力的减弱，更重要的是国家改革开放形势的发展及深入，到2020年左右，公共资源交易平台或许会逐渐被独立性的职业化行业组织所取代。就政府采购操作而言，出现集中采购机构、代理采购机构、采购咨询服务、工程咨询、工程预结算、工程招标代理、价格咨询服务、电子化公共服务平台、行业机构等事业、中介或社会组织共同发展的现状。现代政府采购制度将建立，公共采购将萌芽发展。公共资源交易平台或许会只剩下纯服务，平面网或数据库的作用。

我们应当看到，现在的公共资源交易平台的整合是在过去基础上的发展，有它的历史意义和价值。现在的整合不代表未来不会分离，未来的专业化分离也不是否定现在的整合，它是新的历史条件下的现实选择。

（2014年1月11日提交给国际关系学院“公共市场与政府采购改革论坛”论文，下）

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草根简介

博士、高级经济师、律师。中国经济体制改革研究会理事、国际关系学院公共市场与政府采购研究所特聘研究员、中国物流与采购联合会专家。致力于公共采购发展与创新。在新华社《瞭望》新闻周刊、《经济参考报》、《改革内参》、《中国政府采购杂志》、《中国政府采购报》等国家级刊物发表论文60余篇，《中国公共采购理论与实践》专著由经济科学出版社出版。邮箱：publicp@126.com   （草根博客为本人唯一官方博客）

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这些年来，公用采购往往黑幕操作，.. 现实早已证明，公权力不受约束，德.. 没有公正先生，哪来德先生？ 科学发展，心物相谐，是理想的社会.. 公共服务型政府的公共管理职能包括.. 本文是不是在讲类似政府采购的东西.. 政府采购的腐败更厉害。双方做扣，.. 政府花钱装公正廉明，不如不花钱的.. 关键是弄清楚政府采购是代表谁行.. 主导政策资询的全是海龟经济学家．..  


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