戴着枷锁的单一来源采购

饺子

戴着枷锁的单一来源采购
2013-11-04 20:10:50 来源: 中国政府采购报 第331期

单一来源采购具有零竞争性和低透明度的特性，在发生一些特殊状况时，独具优势，能有效节约采购时间以及公开招标的管理成本。然而，供应商垄断所带来的好处远不足以抵消未通过竞争方式使用公共资金的弊端。出于这样的原因考虑，各国公共部门多会对单一来源采购方式的审批严加限制。

欧盟的案例极具代表性。在一起欧盟委员会对意大利政府间的诉讼案件中，意大利方称新防洪池建设工程含新技术，只能由具有防洪工程经验的原承建商完成，因此采用了无公告谈判程序（单一来源采购）。欧洲法院认为意大利仅按照有关当局的咨询意见就采纳基于连续性原因使用同一建筑商的理由是不充分的，即在不同的工程使用同一承建商对不同承建商承担举证责任是困难的。

事实上，欧盟采购制度中一般用透明度原则防止歧视，而无公告谈判程序通常缺乏竞争性也无需发布公告，因此，对这一采购方式的应用，欧盟的态度十分谨慎。在欧盟公共采购指令中，对单一来源采购方式的各种适用状况进行了明确规定。

一是当采购项目单纯用于研究、试验、学习或开发时，可采用无公告的谈判程序。如，政府需要一种协助警方调查的新式监控设备，可采用谈判方式指定一家供应商进行研发及供货。但这项规定并不适用于当企业想依靠产品建立起自己的商业可行性，或支付研发费用的情况。

二是当合同因“技术性”原因，“与专有权相关的条款”或“艺术因素”而只能授予特定的经济经营者时，可采用单一来源采购方式。其中“技术因素”包括只有一家企业能提供采购方需要的工程或产品，或只有一家企业有能力完成采购方要求的项目规模。在证明供应商是否为唯一来源时，“只有该企业能提供最高效的产品”理由并不充分，除非能有充足理由证明只有这家供应商能提供采购方所需产品。

而“专利权”则是因法律因素只有一家可能的经济运营商，特别是获得专利或著作权等财产权利。在使用该理由时，需要特别证明是否有可以被其他供应商提供的“等效”产品所替代，如果可替代物存在，采购实体坚持通过单一来源方式采购专有产品或服务则相当于违反规则。即使在极罕见情况下，该实体必须采购某种享有专有权的产品，当该权利的使用许可权被授予多个供应商时，仍无法使用单一来源的采购方式。

“艺术因素”可被解释为当实体需要购买独特的艺术作品，或需要与特定艺术家签署合同时，可启用无公告的谈判程序。然而，《欧盟公共和公用事业采购指令》中建议，当以为艺术家作品高于一般商业率溢价时，可以在某种程度上证明该作品不存在“等效”替代选择，然而无法因此推断，在另一些项目中，可以从其他供应商处购买到同等替代作品。

三是发生紧急事件，在采购是绝对必要，且因紧迫性缘故无法通过公开程序完成的情况下，可采用单一来源采购方式。对于此类事件的判定需遵循两个原则：一个是事件发生具有不可预见性，另一个是事件发生不归因于采购实体。

四是与现有供应商续签合同，采用无公告谈判程序的适用情况包括：在“不可预见情况”下产生的额外工作；对之前工作的重复，并在之前合同中已表明；对现有物资部分更换或补充，购买其他供应商产品也许会导致不兼容或不相称的技术困难。

五是在公开程序，限制程序或竞争性谈判失败的情况下，包括没有收到合适的投标书或投标申请时，只有不合规或不能接受的投标时，可采用无公告谈判程序。

六是按设计竞赛程序规定选择未来服务供应商时，可采用无公告谈判方式选择比赛中的获胜者。

此外，公共采购指令还规定可在货物报价及商品市场上购买时使用无谈判程序，如在交易金属、畜牧、咖啡等商品时，可确保安全，避免可能发生的商品价格波动。这项豁免允许采购实体无需公告直接从商品市场进行采购；或在按特别优惠条件下进行的采购，如正要最终结束营业的供应商或破产清盘人可能提供特别有利的购买条件，如果遵循正常程序，交易机会也许转瞬即逝，此时，可采用无公告采购程序。

给单一来源采购戴上严密枷锁的还有加拿大，而且其涉及的因素更为复杂。由于加拿大签署了多个国际贸易协定（ITAs），包括北美自由贸易协定、世贸组织《政府采购协定》，及加拿大—智利自由贸易协定等，这一系列协定均在不同程度上对单一来源采购的适用情况进行了说明。

作为一般性条款，ITAs中严格限定政府通过单一来源方式采购，主要原因是这种采购方式缺乏竞争且难以确保采购实现物有所值。其对单一来源的适用条件主要有5条：一是在采购具有独家保护权的产品时，如专利、版权或私有信息，或因技术原因只能由单一供应商提供。二是当采购需要原供应商对现有设备更换零件或提供持续性服务时。三是采购可被独家授予设计比赛的赢家（北美自由贸易协定提供了这个仅与建筑设计相关的例外条例）。四是对进行中或具有不可预见性的紧急事件的采购。五是在特别有利的条件下，如破产或在破产程序中的采购。

在加拿大各地区的采购法中也对单一来源采购做出了详细规定。如多伦多市采购流程法中规定，机构在适用这种采购方式时需首先通过采购与物资管理部（PMMD）与政府相关工作人员的审批。提供对采用单一来源采购方式的详尽说明，证明单一来源是获得所需物资或服务的唯一购买方式，在采购前获得批准，在可能的情况下，采购价格应与市场价格保持一致。

值得一提的是，一些国家对单一来源采购的限定甚至细化到了“抠字眼”的地步。比如，《美国纽约州公共采购指南》将这种具有垄断性质的采购分为两类：一种是单一来源采购，当市场中仅有一家供应商能为采购人提供商品或服务，缔约当局只能与唯一供应商进行谈判；另一种则是单独来源采购，即市场中存在多个潜在供应商，然而采购机构出于特殊利益考虑而指定其中一家供应商，如当采购人在维修某种特殊部件时，保修服务必须由指定供应商提供。此类采购合同需通过纽约州审计办公室审批，要求机构必须提供详细证明，证明该供应商是某机构所需服务或物资的唯一可视供应商。

（朱颖编译）  

责任编辑 lilei
本文来源：中国政府采购报 第331期