梁戈敏：均衡职权关系——公共资源交易管理的核心内容 【转贴】

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梁戈敏：均衡职权关系——公共资源交易管理的核心内容

时间：2013-08-20 17:29:32 来源：中国公共资源交易网

摘要：调节职权关系是公共行政管理制度的核心内容，也是公共资源交易管理焦点。当前由“两法”为主要构成的公共资源交易管理制度的基本功能缺失或制度失灵与制度框架中的职权关系失衡高度相关。本文重点围绕现行制度的职权关系失衡问题，从公共资源交易管理制度性质、公共行政管理的基本理论观点、我国公共行政体制改革的基本原则与方向，对当前我国公共资源交易管理制度的职权关系失衡问题进行了简要实证分析，并结合欧美国家的政府公共采购制度的职权关系对我国公共资源交易管理制度提出规范性研究，提出对策。

关键词：公共行政管理；职权关系失衡；政府治理结构；制度创新。

政府建设是中国特色社会主义建设的“五位一体”的总体布局的重要组成部分，其中政府行政管理体制改革是政府建设的最重要的部分，而公共资源交易管理制度则是作为政府行政管理体制改革和公共行政管理制度建设的不可或缺的重要组成部分，其制度改革与演进关乎政府行政效率的提高、关乎廉政从政、关乎市场环境的改善、关乎依法行政，也关乎“五位一体”的中国特色社会主义建设事业。

从系统管理的角度上说，公共资源交易管理制度是服从并服务于公共行政管理制度建设，从而也是服从及服务于“五位一体”的。所以公共资源交易管理制度建设（包括公共资源交易市场建设）必须正确把握公共行政管理制度建设的方向，按照十八大的路线方针的要求，包括公共资源交易管理在内的公共行政管理就应当围绕建立管理决策、执行与监督权力相互制衡相互协调运行的公共行政权力运行机制这一“中央行政体制改革路线方针”开展制度创新工作。这就需要正确处理好公共资源交易管理中政府内部相关主体之间的职权职能关系。由于理论准备不充分，在公共资源交易活动中的职权关系的把握上存在一些偏颇，当前以“两法”为主要构成的公共资源交易管理制度存在许多与上述“中央行政体制改革路线方针”、与公共管理规律有悖的地方。公共选择理论、委托代理理论、规制俘虏理论和权力制衡理论对政府行政管理活动、尤其对政府组织的集体选择活动、公权的运行活动及其管理都进行了充分的系统的研究，加强对公共权力制衡是上述理论的基本共识，而权力制衡需要建立与之相适应的职权关系。所以调节并形成均衡的职权关系是政府公共行政管理制度建设的核心内容。

本文以“中央行政体制改革路线方针”为政策依据，从上述公共管理理论视角及结合欧美发达国家的政府公共采购活动的职权关系比较研究，对当前我国公共资源交易管理制度条件下的职权关系进行实证性与规范性分析，并提出改善与完善我国公共资源交易管理的职权关系的基本对策。

一．关于当前制度中的职权关系失衡问题

公共资源交易管理活动属于政府或公共部门（行政主体）的内部管理活动。合理配置政府（或公共部门）内部各部门的职权关系是构建科学的内部治理结构、形成权力制衡与监督机制，解决政府行政管理活动中权力滥用问题的关键。从公共行政管理和政府治理相关理论的主流观点来看，建立决策权、执行权与监督权相互制约相互协调运行机制是公共权力运行管理的必然要求。决策权、执行权与监督权相互制约相互协调的运行机制需要以一定的体制和治理结构为基础。当前我国的公共资源交易管理存在治理结构不合理的情况，这些不合理的治理结构导致政府采购等公共资源交易活动的职权关系失衡。主要表现如下。

（一）《政府采购法》：监督与管理兼容一体，权力高度集中

根据政府治理理论和权力制衡理论的主要思想，公共资源交易的管理、监督和执行主体均属于同一组织中的不同部门，它们之间的关系是应该是相互独立、相互监督的横向对等、平行、平衡的关系。权力制衡权力是规范权力运行的充分必要前提，要在治理结构上要体现和践行十八大关于建立管理决策、执行与监督权力相互制衡相互协调运行的公共行政权力运行机制的要求和基本精神。如，在组织形态或组织体制的建立上要确保公共资源交易相关公共权力主体的职权关系和权责关系相对均衡，只有职权关系和权责关系均衡，才能形成有效权力制衡机制。所以，“监管不分”，即采取监督与管理兼容的体制所产生的政府治理结构的偏颇或职权配置偏颇，必然导致监督、管理与执行主体的职权配置失衡，进而导致职权关系的失衡，从根本上削弱权力的制约作用及效果，不利于形成有效权力制衡机制。同时公共资源交易的管理中，应当克服和改变监管者高高在上的理念和观念，建立监督、管理者与执行者地位平等的基本意识。落实到公共资源交易管理中，就要使制度做到不仅交易执行实施主体要在监督制约中行使权力，监督和管理主体也应当在制约与监督中行使权力。只有各个权力都关进了融入了权力制衡的制度笼子里，公共权力的行使过程才能得到有效规范，才能消除权力滥用现象。避免了公共资源交易中的权力滥用，市场主体在参与公共资源交易中才能获得一个公平公正的市场环境。

当前政府采购的 “监管不分”（监督权与管理权主体合二为一）、监督管理主体权力过大乃至集权的问题未得到充分认识、甚至被忽略，这是政府采购职权配置失衡和权力制衡缺失的重要体制原因。从政府的内部治理性质来说，政府采购的管理部门（财政部门）在政府采购中既担负着政策制定和审批职能，又担负着监督职责，“监”与“管”两个权力兼容与一体的设置，是一种治理结构的偏颇，它不仅导致公共资源交易内部职权配置失衡、权力集中、还是当前公共资源交易中的职权关系混乱、权力制衡缺失的重要原因。尤其是在当前政府行政管理改革、制度建设滞后、《政府采购法》缺乏具体操作细则和程序、公共资源交易监督与管理的边界模糊的条件下，“监管不分”直接导致管理权与监督权的制衡缺失和监管权力行使人权力寻租空间的加大，使政府采购面临较高的代理人道德风险。例如，政府采购的监管部门在实践中，通过采购文件审批审核而介入到采购文件编制过程；通过计划审批介入采购代理委托过程等等。这种政府采购监管部门既是“裁判员”又可以成为“运动员”的治理结构，可见其道德风险之大。

政府采购监管机构与一般行业监管机构相比，其性质有根本区别。首先，监管的性质不同。政府采购监管是是政府组织的内部管理监督行为，而行业监管则是政府组织对市场（行业）的管理监督行为。这里需要对内部（政府内部）与外部（政府外部）的辩证关系加以准确把握。政府采购的监督与管理问题是政府内部职权的科学合理配置问题，换言之，是一个治理结构问题，其关键在于能否形成相互制衡又相互协调的权力运行机制，这是判别政府采购等公共资源交易管理的科学合理性的主要标准。所以，科学合理的政府采购治理结构，不仅要求“管采分离”，同时也要求“监管分离”。从理论和公共管理活动规律的视角上说，当前政府采购的权力寻租与规制俘获现象严重与管理体制上的“监管不分”、职权关系不合理高度相关。

（二）《招标投标法》：既“监管不分”又“管招不分”

宏观上，当前招标投标领域的按行业划分监管范围的治理结构形成了多头的管理体制，然而在中观层面上，即在行业内部却又普遍是监督、管理与执行实施不分的集权体制。如，各行业主管部门既是工程建设的组织实施、又是招标投标的管理审批部门，一些行业还同时是招投标活动的监督部门。在这种治理结构和体制下，行业主管部门通常是三项职能集于一身，“执行实施”、“主管”和“监管”往往“一肩挑”。这种行业内集监督、管理与执行实施权于一身的体制使招标投标的职权关系不顺问题与政府采购制度相比有过之而无不及，甚至达到了职权关系混乱的地步，权力高度集中。这种职权关系混乱和权力高度集中的后续问题就是权力制衡缺失和权力寻租空间的加大，这也从某种程度上解释了为什么政府采购的工程项目采购人为何往往不愿纳入政府采购监管程序，而更愿意选择招标投标的行业监管。

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反观中国的府采购，由于在管理体制设计中缺乏权力制衡思想和原则，导致权力配置失衡，权力过度集中于个别部门，如政府采购高度集中于财政部门、招标投标管理的权力高度集中与行业监管部门中，同时救济受理机构与监督和管理部门的不分设，使受到损害的市场主体连申诉和救济的也成为一件难事。由于为投诉设置了前置条件，如果存在管采合谋，还将使市场主体处于申诉无门的境地。中国政府采购制度框架中的职权关系见以下表二和表三。




表二：中国政府采购制度框架的职权关系一览表

（政策规则
制定 采购
执行  监督 投诉
审查 备注
各级财政部门 各级公共
部门 财政部门 各级财
政部门 （投诉救济受理人选择：无） ）


表三：中国与美德法英的职权关系比较

（管采分离 监管分离 救济与管理分离 责权均衡
中国 部分分离 不分离 无 权责不对等
美国 分离 分离 分离 权责对等
德国 分离 分离 分离 权责对等
法国 分离 分离 分离 权责对等
英国 分离 不分 分离 权责 ）


从表三看到,就体制和治理结构来说，中国与西方发达国家的政府公共采购制度存在明显差别。西方发达国家除了英国存在局部的“管采不分”外，其余都实现了“管采分离”“管理救济分离”与“监管分离”的彻底分离。中国除了基本实现“管采分离”外，其它基本不分离。即“管理救济不分离”和“监管不分离”。在这种体制和治理结构条件下，监管部门的权力是高度集中且是制约缺失的，加上如上面章节所分析的权责不统一问题及救济申诉人缺乏救济受理人或救济渠道的选择空间，导致权力滥用、寻租空间远远大于西方发达国家。据此，笔者认为，我国““两法””所营造的治理结构及职权关系失衡问题是“八成政府采购高于市场平均价”公共建设工程招标投标活动长期存在权力滥用和权力寻租等突出问题的体制和制度根源。

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三．简述改善与完善当前失衡的职权关系的主要对策

调整职权关系是政府行政管理制度的核心内容，从而也是公共资源交易管理制度及公共资源交易市场建设的核心内容。从制度科学合理变迁与演进的角度上说，就必须通过公共资源交易管理体制的创新加以解决；从现行制度环境条件下解决现实问题（权力滥用权力寻租等）出发，制度建设（包括公共资源交易市场建设）应当紧扣职权关系这一主要矛盾，即公共资源交易管理制度建设应当主要针对现行制度的职权关系失衡现状，从组织体制、管理方法和管理技术上对制度打“补丁”或制度创新。

（一）通过加法建立职权关系平衡机制

所谓加法就是在现行制度的基础上，依法增加一个“补丁”性质的制度安排，实现对权力相对集中的公共资源交易管理主体进行制约，减轻权力配置失衡状态，使参与公共资源交易的相关权力部门的失衡的职权关系得到改善，从而达到减少权力寻租空间的作用。在现行 “两法”制度框架中，监管部门、采购人（招标人）是权力集中的主要部门，一是可以通过建立公共资源交易专门监督机构介入交易过程的监督可以形成有效的权力制约机制，如广西自治区层面的公共资源交易市场建设，就通过建立“共同监管制度”改善职权关系失衡状态；二是可以通过建立公共资源的集中交易市场平台，通过集中交易实施监管场所的集中，增强交易过程的透明度，如当前全国的公共资源交易市场平台的建设。

（二）通过组织体制创新建立新的均衡的职权关系

当前中国公共资源交易管理制度的系统性缺陷与结构性缺陷导致制度系统不健全、基本功能不全或缺失，公共资源交易管理制度效率受到了广泛的质疑。如，中国社会科学院法制蓝皮书的八成政府采购价格高于市场平均价，如，据腾讯财经报道“媒体调查称高校领导腐败案件大多跟基建工程有关”（笔者注：腾讯网，www..qq.com, 财经，2013,6,20）等等，这些媒体报道似乎都在不断地强化了上述质疑。也从一定程度上说明：当前以“两法”为主要构成的我国公共资源交易管理制度是一个效率不高或制度功能不全的制度。无疑，我国公共资源交易管理制度是一个效率不高或制度功能不全与制度所形成的职权关系失衡直接相关。而职权关系失衡又与由部门立法的背景及诱致性制度变迁路径所的密切相关。职权关系失衡是由制度的系统系及结构性缺陷（如制度性质及合理定位、法制不统一、体制不完善等问题）所带来的治理结构上的偏颇。所以，要从根本上解决当前制度所形成的职权关系失衡问题，就应当进行体制创新和制度创新，应当调整当前“两法”的管理哲学及思路，以一个全新的政府行政管理理念、管理逻辑，克服上述由于行政体制及部门利益所造成的部门利益藩篱。从而构建起职权关系均衡的政府治理结构。建议通过整合“两法”资源和当前公共资源交易市场建设的现存资源，在整合集成的基础上，建立一个全新的、科学合理的科学合理的公共采购制度。科学合理的科学合理的公共资源交易管理制度应当具有以下特征（笔者注：详细请参考梁戈敏《中国公共资源交易管理理论、实践及制度创新研究》，经济科学出版社，2013年7月版。）：

公共资源交易管理的法制统一（改变“两法”并行共管现状）、政府与市场作用相得益彰（“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”）、 具有权力制衡考量的内部治理结构（公共采购或公共资源交易的执行实施主体、管理主体和监督主体的相互独立设置，各尽其责、相互制约牵制）、 具有权力的外部制约考量（通过外部进一步强化对公共权力的制约）、行政成本的充分考量（首先要分清什么是该管或必须要管的？其次对于该管的和必须管的要选择高效率的管理方法）、制度安排与制度结构合理（通过合理的制度安排，形成公共资源交易管理的执行实施机制、决策与协调机制、权力制衡机制、权力监督机制、激励相容机制等）。

（本文系2013年全国公共资源交易高峰论坛书面交流材料。作者梁戈敏，广西壮族自治区招标投标管理局副局长）

保存时间:2013/8/22
原标题:梁戈敏：均衡职权关系——公共资源交易管理的核心内容
http://www.china-ggzy.com/lltt/lutt/2013-08-20/1317.html