城市轨道交通项目前期风险浅析

明明

城市轨道交通项目前期风险浅析

2013-12-04

    城市轨道交通项目一般来说投资规模大、建设周期长、技术复杂、涉及关系方众多、受环境影响大，从项目规划设计阶段到运营阶段都存在大量的不确定性因素，不同的参与者面临的风险也不尽相同。在项目整个生命周期中，项目风险在不同阶段呈现不同的类型和特点。加强各阶段的风险识别，进而对风险进行管理，能够大大提高项目决策的科学性。

    一、投资风险
    城市轨道交通项目是随着社会和经济发展应运而生的。城市轨道交通对优化城市空间布局,方便居民活动，拉动城市经济发展具有显著社会效益和外部经济效益。但由于城市轨道交通的准公共产品性质，且建设成本高昂和运营成本巨大，项目自身盈利能力和经济效益有限，在进行项目投资决策时应谨慎而行，否则可能会给投资方甚至整个城市带来不利后果。为此，在进行投资决策时，决策方既要考虑微观经济效益，还要考虑宏观社会效益。决策首先应符合城市发展现状和未来规划，可以改善城市交通状况，促进城市合理布局和经济增长。因此，在建设中既不能盲目追求功能的高、新、全，盲目提高工程的建设规模和设备的采购标准，造成实际需求与设计标准严重脱节；也不能缺乏长远规划，未能为一定时期内的客流增长、运量扩张、技术升级留有扩展空间，导致新建工程在短短几年后便不能满足实际需要而超负荷运转。
    在满足社会效益的同时，投资方更关注的是投资回报风险。投资回报风险与投资模式密切相关，并受到建设和运营中各种不确定因素制约。技术变更、工期拖延、客流量预测不准确、财政补贴政策的取消等都会对投资回报产生影响。以BOT方式为例，投资回报风险主要分为三类：第一类是项目设计和技术风险，如工期延误、预算超支、施工质量未达标、运营成本超支、货物供应不及时等；第二类是法律、金融、环境等外部风险，如新出台的技术规范，与轨道交通建设相关的法律法规，新的利率、环境、财务、金融、土地等方面的政策；第三类是不可抗力风险，比如大的自然灾害等。
    每个城市经济实力发展不均衡，轨道交通发展阶段也不同。投资决策和方案应综合考虑当地经济实力、地方政府在轨道交通方面的经验、信用、当地的法律法规完善程度等各方面因素，对应用条件、优劣势、适用范围、运作体系、相应法律法规、风险等方面做深入研究，深化设计和投融资方案，客观预测投资回报率。另外，细化对投资回报有影响的各类因素，制定科学的项目管理计划和风险管理计划，将有助于降低风险发生的可能性。

    二、融资风险
    长期以来,我国城市轨道交通发展受到资金短缺的严重制约。由于工程投资巨大,加之近期来地方政府债务承载能力下降，之前主要依靠政府投资建设轨道交通已经不能满足现实需要。为了解决资金问题,加快轨道交通建设的步伐,国务院办公厅下发了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2006]81号）（简称81号文）,提出实行投资渠道和投资主体多元化,鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与轨道交通投资、建设和运营。但社会资本出于资金的安全性和盈利性的考虑，始终处于观望状态。目前，在轨道交通项目中面临的融资风险主要包括出资吸引力风险、投资扩张风险和资金供应风险等。
    1.出资吸引力风险。对于出资人来说，一个项目是否具有足够的吸引力，取决于其投资回报和投资风险。轨道交通项目技术复杂、建设周期长，属于高投资、高风险、回报率不明确的项目，所以尽管融资渠道已逐步放开，但优势并不明显。特别是目前整体经济环境不明朗，与轨道交通相关的政策法律体系尚不完善，更增加投资者的顾虑。
    2.投资扩张风险。影响项目的不确定因素很多，在投资估算时不可能准确地预测出未来发生的所有情况。这些不确定因素的发生可能会导致最终投资额超过项目预算。比如，很多项目在审批后的很短时间内就要开始建设，设计时间严重不足，地质勘察不仔细，设计人员无法作出优质的比选方案，造成施工阶段大量的设计变更，最终造成成本远高于预算。再如，地方政府为使项目上马而大规模举债。当贷款利率上调，地方政府的融资成本将大大提升，还本付息压力急剧增加。另外，采购进口货物的汇率变化、通货膨胀率上升都会引起项目成本变动，而且项目实施时间越长，这方面的风险越大，在做投资预算时都应该考虑在内。
    3.资金供应风险。资金供应风险是在项目实施过程中资金短缺,导致项目无法实施,使原定投资效益目标难以实现的可能性。导致项目执行资金短缺的主要原因有两个：一是资金无法及时到位。根据81号文规定，项目资本金是我国目前轨道交通项目审批的两项关键性标准之一，原则上，城轨交通项目的资本金需达到总投资的40%以上。但在实际操作中，地方政府为了项目可批，在立项审批环节采用各种手段弱化资金缺口问题，但在项目开始实施后，实际资金缺口无法弥补，导致项目中断；二是当前述各种因素导致的投资扩张风险发展到一定程度，严重超出原预算水平，也将导致资金链断裂。
    为防范融资风险，首先应该加强前期的勘察、设计工作，避免出现大量的设计变更；其次应根据自身的资金能力和对项目的盈利预期，妥善安排资金结构，适度举债;认真设计融资模式、结构、规模、时间等，充分考虑利率变化和通货膨胀率，优化贷款方案，最大程度降低融资成本。同时设计备用融资方案，增加再融资能力。

    三、政策法规风险
    政策法规风险是指国家相关政策法规出台、调整等方面的不确定因素，给项目目标实现带来的影响。我国轨道交通建设处于快速发展期，政府在城市轨道交通建设的政治决策、管理制度、投融资及运营体制等方面仍处于探索阶段，缺乏长远的、完整的、科学的城市轨道交通发展政策和法律性文件，行业建设政策、法规、标准体系也不完善，因此政策法规变化的可能性很大。这为项目决策和实施带来一定风险，具体表现在以下几个方面：
    (1)城市规划是轨道交通规划的前提和制约条件，但目前城市发展规划存在较大的不稳定因素。我国政府大力发展城市化（城镇化），城市远景预期、人口规模、布局形态的不确定性，领导更迭导致规划意图调整等因素，使得城市发展规划有很大变数，并对轨道交通规划产生影响。
    (2)国家在轨道交通建设方面尚未出台统一的法律性文件，各地政府根据本地发展状况和规划制定政策，因此，在进行项目决策、可研和设计时，需要对地方的有关规定（特别是一些隐性条款）详细调查，否则可能在投入建设后，由于不符合当地法律法规要求而导致项目无法实施。
    (3)在行业管理方面，相关技术标准正在统一和调整，标准规范体系逐步健全。新的国家标准或行业标准可能会对已建和在建工程造成影响。
    随着我国城市轨道交通建设的快速发展，各级政府已加快了对相关政策的研究工作，逐步形成城市轨道交通工程标准体系和产品标准体系，有关关键技术标准和服务标准等重要标准的编制和修订工作也在进行。建设单位应加强对政策信息的收集与研究，跟踪法律、法规和标准变化，逐步建立起对政策变化的预测机制，以提前对可能的政策性风险做出应对策略，从而有效防范政策风险。同时，应加强对现行法律、法规和行业标准的研究，在进行项目决策时，必须了解当地产业政策和区域发展规划，对城市规划发展的认识保持一定的前瞻性。

    四、宏观环境风险
    宏观环境风险是指宏观经济、产业周期和资本市场变化的不确定因素，给项目目标实现带来的影响。轨道交通产业，特别是投资规模和收益水平，受到国家产业政策和宏观经济环境的影响较大。如果在工程开始后，宏观经济环境和产业政策出现明显的不利变化，例如货币政策从紧、轨道交通基本建设投资规模减少、贷款利率上调、通货膨胀加剧，融资成本、原材料和人工价格会不断上升，给工程建设带来巨大风险，使项目债务负担过重，资不抵债，最后发生可能项目缓建或停建，给各方均造成很大损失。因此，建设单位应密切关注宏观经济走势，合理预测宏观经济政策动态，通过风险转移、风险分散等方式降低经济波动给项目带来的损失。同时，通过对项目投融资方式和合同的设计以及在项目操作中提高管理水平和运营效率，有效抵御外部经济环境变化可能产生的不利影响。

    五、利益相关方风险
    轨道交通属于准公共产品，不但与电力、燃气、环保、通信、供排水、热力、市政、园林等城市公共事业、公共交通和运营管理部门存在众多接口，而且由于其与公众日常生活息息相关，项目的规划、设计、建设和运营受到民众关注。这些关系的协调与处理对项目的稳定性、可行性和投资规模有着重大影响。在某些城市的轨道交通建设实践中就曾出现过设计未能考虑到当地居民出行的便利，因居民多次向建设部门反映而最终做出设计方案重大变更的案例。因此，在项目决策前，就应该充分、全面的识别项目各利益相关方带来的潜在风险，避免因低估利益相关方风险而对项目造成重大影响，或者在项目执行过程中由于与利益相关方缺乏及时有效的沟通，或没有及时掌握利益相关方的相关动态，为项目实施、运营带来风险。

    六、招标风险
    招标环节不仅关系到能否选中合格的承包商、设备和服务供应商，还关系到施工、设备界面的协调划分，因此对整个项目的建设实施起到关键性作用。
    1.标段和合同划分。招标项目的标段和合同划分是极具专业性的工作，体现了招标人的管理水平。标段和合同划分影响着项目对投标人的吸引力、工程成本高低、专业接口的多少和项目管理的难易程度。标段和合同划分过小，对实力强大的承包人就没有吸引力，而且会增加管理成本；标段和合同划分过大，会减少竞争性，引起投标人高价竞标，并增加管理难度。因此，在确定标段和合同时，应尽量做到其划分有利于增加投标时的竞争和日后的合同管理，同时各部分设计、工程和设备采购没有遗漏，也没有交叉重叠。
    2.招标采购的工程及设备的匹配性。这里的匹配性既包括各类工程和设备交货期的匹配性，也包括性能方面的匹配性。一方面，城市轨道交通是综合性的项目，土建工程涉及线路工程、车站建筑、地下结构施工和高架结构，设备采购涉及车辆、供电系统、通信系统、信号系统、综合监控系统和车站设备采购等。这些工程的施工与设备的安装和使用存在着一定的顺序，因此在编制招标文件时应充分考虑土建工程的施工期和各项设备的交货期之间的衔接问题，避免出现停产待料的情况。另一方面，由于国家在相关技术标准不够完善，车辆、通信、信号、控制等系统以及盾构等设施设备没有统一的标准，如不同制式的列控系统就存在通用化的问题，在采购时应注意各类设备的匹配性；特别是采购进口设备时，要注意该国标准与我国现有标准的匹配性。另外，轨道交通行业的快速发展带动了轨道交通技术的革新，新技术正逐步向智能化、数字化发展。新技术的使用可以提高运营能力和管理效率，但是对单项新技术的使用也可能导致与其他现有技术的冲突，因此二者的兼容性也是应该予以考虑。
    3.承包商、供货商选择。我国对城市轨道交通技术装备的国产化十分重视，并已制定了相关的国产化政策，要求设备国产化率必须达到70%以上。这一政策在促进行业健康发展，降低投资成本的同时，也对轨道交通企业的进入和退出做出了较严格的规定，造成一定的准入风险。再加上城市轨道交通行业自身特点，其本身具有极强的自然垄断性，市场格局已相对稳定。
    城市轨道交通项目是集土建、机电、车辆为一体的复杂系统工程，其特点是投资大、执行时间长、接口多、技术复杂。在选择承包商和供应商时应考虑如下几点：一是是否有类似项目（包括技术要求、施工条件、管理模式等）的施工或设备供应的经验，特别是技术能力、组织协调能力、人员和设备实力能否达到要求；二是在宏观经济不稳定的时期，企业的经济实力和现金流状况应予以特别关注，要确定其是否有足够的实力抵抗经济波动带来的负面影响。三是目前很多城市都在进行轨道交通项目建设，由于承包商、供应商市场格局相对稳定，可能会出现同一承包商、供应商及其子供应商同时承接多个项目的情况。因此在选择时，应对其多方考察，对承接的在建工程进行了解，确定该企业资金是否充足，施工企业符合要求的人员是否到位、是否能提供必要的施工器械，设备供应商生产线是否满足生产需要、是否有原材料支持生产、其子供应商的生产能力是否满足供货需求，通过上述考察来评估各企业的施工能力或生产能力，并确认其是否会因承接太多在建项目而影响本项目的资源投入。
    风险管理是项目管理的一个重要内容，也是项目目标实现的有效保障。城市轨道交通项目投资大、周期长、涉及相关方众多、社会影响深远，在执行过程中受到内外部环境影响极大，任何一个因素的变化都可能引起新的风险；各种风险因素之间相互关联，存在着“一因多果”和“多因一果”，且各种原因之间也相互制约、相互依存。因此提高风险管理水平对于降低风险发生的可能性和带来的负面影响，有效控制项目成本、降低实施风险、增加内外部效益会起到重要作用。


    源自：《招标采购管理》     作者：殷晓莉     （作者单位：中技国际招标公司）