由财政部门监管 调整交易中心内设机构 【转贴】

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由财政部门监管 调整交易中心内设机构

政府采购信息网 2012年10月19日 08:56 来源： 政府采购信息报   作者：沈德能   

■ "化解公共资源交易中心建设与《政府采购法》冲突"研究专题
公共资源交易"惠州模式"尚需进一步改革和完善

惠州市公共资源交易中心的成立，引发了业内对“惠州模式”的思考。

编者按  9月5日本报四版刊出《"惠州模式"引发思考 以采购中心为基础组建公共资源交易中心？》一文，文中提出，广东惠州以政府采购中心为主导建立公共资源交易中心的做法是深思熟虑之后的一种理性决策。文章认为，依法行政是现代政府的核心要求，从法律角度看，政府采购是依托《政府采购法》进行的基本行政方式，土地、矿产、工程、产权等交易行为，则是《政府采购法》出台以前政府一般行政职能的附属职能。在《政府采购法》颁布以后，政府采购作为政府职能中的一项基本职能得以确立，以前的附属职能应当向基本职能靠拢。

文章刊登后，引起了业内的广泛关注。广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能律师还撰文详细分析了自己的看法。沈德能认为，惠州市把政府采购、土地使用权和矿业权交易、建设工程招投标交易、产权交易业务集中并以政府采购中心为基础组建公共资源交易中心（即"惠州模式"）是值得肯定的一种方式，有诸多益处。但他同时认为，"惠州模式"仍存在诸多值得改进的地方，比如管理机构应依法设置在财政部门，内部交易模式需要进一步整合等。今刊登该文，以期进一步推动相关讨论。参与讨论的读者请将稿件电邮至 gp_theory@163.com。

依托采购中心组建交易机构  "惠州模式"值得肯定

此模式下，政府采购"管采分离"和"采用分离"的相互制衡机制可以更好地运用到公共资源交易中。

"惠州模式"的交易和监管

为了加强公共资源管理，今年6月底，广东省惠州市政府采购中心正式更名为公共资源交易中心。惠州市公共资源交易中心成立后，将该市原土地与矿业交易中心、建设工程交易中心、产权交易所3家单位纳入其中，依法开展政府采购、土地使用权和矿业权交易、建设工程招投标交易、产权交易业务，并负责制定各项业务操作规程和行业交易规范。

惠州还按照决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调的要求，建立了"'一委'宏观决策、'一办'日常协调、'一中心'具体操作、各方联合监督"的新模式：成立高级别的公共资源交易管理委员会，由市长委主任，履行公共资源交易的决策权；公共资源交易管理委员会办公室设在市发展和改革局，只作为日常协调机构，不作实体化运作，不会与职能监管部门产生职责交叉，不与公共资源交易中心形成事实上的隶属关系；公共资源交易中心直属于政府，不隶属于任何部门，主要从事公共资源交易的具体操作。各行业主管、监管部门不从事公共资源交易过程的具体操作，工作重心是履行审批、监管等法定职责。

"惠州模式"仍需完善

把公共资源的各项交易集中到一个单位来办理是近年来公共资源交易改革的方向，但改革的方式各地则有不同。惠州市把政府采购、土地使用权和矿业权交易、建设工程招投标交易、产权交易业务集中并以政府采购中心为基础组建公共资源交易中心（即"惠州模式"）是值得肯定的一种方式。应当说在依法成立的政府采购中心的基础上集合各种公共资源交易有诸多的好处，如借助政府采购中心公开、公平、公正的阳光作业为基础，更好地推进公共资源交易公开透明；更好地节约交易成本，提高交易效率；政府采购"管采分离"和"采用分离"的相互制衡制度可以更好地运用到公共资源交易中；等等。

惠州市建立的"'一委'宏观决策、'一办'日常协调、'一中心'具体操作、各方联合监督"的新模式也是当前我国公共资源交易监管中常见的方式，在各地实践中也取得了一定的成效。

但笔者认为"惠州模式"仍然需要进一步改革和完善。

改革监管方式 在财政部门设统一监管机构

根据法律规定和公共资源交易的业务特点，应在财政部门设立统一的公共资源交易监管机构。

"惠州模式"中监管改革不到位

惠州市建立了委、办、中心和相关监管部门各司其职、各负其责的机制，把公共资源交易管理委员会办公室设在市发展和改革局，其他行政监管部门仍然履行监管职责。笔者认为此种监管机制仍然有不足之处，只是对现有采购招标分散监管方式的稍微改良，并不是真正的改革。原因如下：

这种机制不是按照公共资源交易的性质来设置监管部门，而是沿用招标投标中长期实行的发展和改革部门协调，其他职能部门分工监管的方式，并将其扩展到目前由财政部门负责监管的政府采购领域。这种方式实质上仍然是分散监管，公共资源交易中多头管理、权利分散，资源浪费、管理成本较高等问题并没有得到解决。这种机制安排下，公共资源交易管理分散在多个部门，出于对自身既得利益的考虑，各个管理部门都设有自己的规定和办法，分别建立管理体系，在办公场所建设、硬件设备购置、人员配备等诸多方面存在雷同、重复现象，造成了人力、物力和财力的巨大浪费。

目前，我国公共资源交易与监管大致有以下三种模式：其一，集中交易与行业监督相结合模式。此模式下，由政府规定可交易公共资源必须集中在统一的交易场所公开交易，各行业行政监管职能部门不得组织交易，但应当分别依法设立相应的监督机构，进驻统一的交易场所，实行行业全程监督，纪检监察部门仍实施交易监察职能。其二，集中交易与集中监管相结合模式。由政府设立公共资源交易监督机构，各行业行政监管职能部门不再行使交易组织职能，也不再行使交易监督职能，但根据政府的要求向交易监督机构授权，由该统一的交易监督机构对集中交易机构组织的交易活动实施全程监督，监察部门仍实施交易监察职能。其三，行业交易与集中监管相结合模式。政府设在监管职能部门的交易机构进驻统一的交易场所，分别按职责组织公共资源的交易。同时设立统一的公共资源集中交易监督机构，根据政府的授权由集中交易监督机构实施统一的监督，政府监察部门仍实施交易监察职能。

笔者认为，以政府采购中心为基础设立公共资源交易中心的"惠州模式"是集中交易模式，对于公共资源的集中交易应当实行集中监管，其监管机构的设立可以有两个方案。

财政部门统一监管合理合法

进一步改革的首选方案：在财政部门设立统一的公共资源交易监管机构

根据公共资源交易的业务特点，应在财政部门设立统一的公共资源交易监管机构。公共资源交易无非包含采购和出让两大业务，采购是通过财政资金支出购买所需的货物、服务和工程，出让是通过卖出公共资源而增加财政收入。财政资金的支出和财政资金的收入都是财政部门的当然监管范围。

"惠州模式"是以政府采购中心为基础设立公共资源交易中心，按照《政府采购法》的规定政府采购的监管部门已经设立在财政部门。经过多年的运作，政府采购的监管在制度建设、业务流程、人员素质等方面完全可以适应公共资源交易的监管。只要与其他监管部门在人员和业务上稍加整合，就能很快适应需要。

在财政部门设立统一的公共资源交易监管机构有法律依据。《政府采购法》明确规定财政部门是政府采购监管部门。《〈招标投标法〉实施条例》第四条规定："县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。"上述规定已经为公共资源交易当中的招投标监管机构集合到财政部门提供了法律依据，无须再通过政府部门间的授权来解决监管权力集中的问题。

行政监管权力相对集中是当前行政管理体制改革的方向（即大部制改革），在财政部门设立统一的公共资源交易监管机构符合行政管理体制改革的要求。既然公共资源交易招投标的监管权力依法可以集中，其他公共资源交易行为的监管权力按理也可以集中。因此，把同属于财政监管职权范围内的公共财政采购（财政支出）和公共资源出让（财政收入）的监管集合到财政部门是顺理成章的事情，能更好地发挥集中监管的优势，避免前述分散监管的弊端。

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独立监管机构是改革次选方案

改革的次选方案，是由政府设立独立的行政部门，专门对公共资源交易实施监管。各地现有的公共资源交易监督管理局、招标投标管理局等在某种程度上就是此方案的实践。《〈招标投标法〉实施条例》第四条和当前大部制的行政管理改革政策导向也为设立独立的公共资源交易监管机构提供了依据，也避免了分散监管的弊端。但相比较而言，以政府采购中心设立公共资源交易中心的"惠州模式"，如果把监管机构设在财政部门则更具优势。

由交易中心直接操作工程招投标

代理纳入集中采购目录的建设工程招投标是交易中心这一新政府集中采购机构的职责和任务。

惠州市公共资源交易中心的交易模式是混合制的，既有自己直接操作办理业务的，如政府采购、土地使用权和矿业权交易、产权交易业务；也有提供交易场所和交易服务但不操作办理业务的，如建设工程招投标交易，就只"为工程承包交易各方主体提供规范的交易场所和见证等配套服务；负责工程交易信息的收集与发布；负责对投标人的和中介机构企业资质及相关从业人员信息的进场登记工作；负责对进场交易项目资料的核验工作；负责中标通知书的办理和发放工作"等。

改革建议：建设工程招投标全部由交易中心操作办理。理由如下：

公共财政下的建设工程招投标是政府采购的一部分，依法应按照政府采购来操作。《政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

代理纳入集中采购目录的建设工程招投标是政府集中采购机构的职责和任务。《政府采购法》第十八条规定：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。以政府集中采购机构（政府采购中心）为主组建的惠州市公共资源交易中心继承了采购中心的集采机构地位，依法要接受采购人的委托操作办理纳入集中采购目录的建设工程招投标业务。把纳入集中采购目录的建设工程招投标交易交由社会中介机构代理，而交易中心只提供场地和相关服务是违反《政府采购法》的失职行为。

现实中，建设工程招投标交易各方（招标人、投标人等）并不能在交易中心办理所有的业务，仍需奔忙于各个部门之间，不能实现组建交易中心以减少交易成本、提供交易效率的目标。

我国即将加入的WTO《政府采购协议》（GPA）规定，公共财政下的企业采购也是政府采购的范围。我国国有企业的公共财政下的采购也必将纳入到政府采购之中，依法由政府集中采购机构来代理采购。

按交易方式调整交易中心内设机构

按采购和出让两种交易方式整合交易中心业务部门，增设内部监督机构。

设政府采购部和拍卖出让部

公共资源交易可以按照交易方式分为：采购和出让（即买入和卖出）两种。虽然先行的政府采购协议供货、定点采购也有电子反拍，但其不是《拍卖法》规定的真正意义的拍卖，没有法律来规范约束；公共资源的出让中也有招标，但也不是《政府采购法》和《招标投标法》规定的招标，所依据的法律规范层级太低，效力不高。把不同交易方式的业务混合在一个业务部门，不利于专业化和提高效率。

改革建议：把交易业务整合为采购方式和出让方式，并相应调整业务机构。

根据采购和出让的方式把内部业务部门区分为政府采购和拍卖出让两大部门，凡是需要买入的交易由政府采购部负责，按照《政府采购法》和《招标投标法》来操作，内部可以再细分为货物采购招标、服务采购招标和工程采购招标；凡是须出让的交易由拍卖出让部负责，按照《拍卖法》和其他行政法规来操作，内部可以细分为土地拍卖出让、产权拍卖出让、资产拍卖出让和其他公共资源拍卖出让等。

设交易中心内部监督部门

惠州市公共资源交易中心业务部门只有政府采购部、土地与矿业交易部、建设工程交易部和产权交易部，缺乏内部监督部门。虽然现有的公共资源交易的业务都有相应的行政监管部门即外部监督，但是内部监督仍然很有必要。一般而言，行政监管部门的外部监督注重于制定规则和事后监管，业务操作的监督就必须依靠交易中心内设的监督部门，从内部业务流程到具体业务行为进行全程监督。内部监督和外部监督共同组成完整的监督体系，两者共同发力才能发挥监督效力。

扩大范围 公共资源全部进场交易

把所有公共资源都集中到交易中心公开交易，应当是公共资源交易改革的下一步目标。

明晰5类可交易公共资源

（一）政府采购类。各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，应当进行政府采购。

其中工程采购类包括工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

（二）土地及矿产资源类。土地属于国家所有或者农民集体所有。可交易土地，主要是指国有土地使用权。除划拨用地外，国有土地使用权应当有偿出让。国家土地有偿出让是指国家以土地所有者身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用权人，该土地使用权人向国家支付土地出让金后取得土地使用权的行为。依据我国《房地产管理法》第十二条规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。矿藏属于国家所有，向具有开采权资质的企业出让矿藏开采权的行为，属于公共资源交易行为。

（三）国有产权类。国有产权主要是指国家所有的房屋、车辆、设备及其他动产、不动产。国有产权出让通常发生所有权转移，属于可交易公共资源。通过司法途径强行将刑事犯罪嫌疑人或者民事诉讼当事人的财产公开出让也是产权公开出让范畴。

（四）国有房屋等国有资产的出租租赁。

（五）各种特许经营权的交易也是可交易公共资源。如户外广告经营权、出租车经营权等。

所有公共资源统一进场交易

惠州市公共资源交易中心的公开交易公共资源仅限于政府采购（含建设工程）、土地和矿业、企业产权。其可交易的公共资源范围还不够宽，没有涵盖所有的公共资源。应予以改革，将所有的公共资源都归于交易中心公开交易。

当前，在公共资源交易改革当中，多数地方仅是把各个政府职能部门原设立的交易机构机械地搬到公共资源交易中心，甚至人员、交易规则、方式等都未发生变化。交易机构搬家集合仅仅是公共资源交易改革的最初一步，仍有许多公共资源并未开展公开交易，更没有集中到交易中心交易。这些未公开交易的公共资源的配置不是通过市场竞争的方式实现而是通过政府职能部门审批或一般合同协议方式非公开进行，极易导致国有资产的流失和滋生腐败。因此，扩大公共资源交易的范围，把所有公共资源都集中到交易中心公开交易，应当是公共资源交易改革的下一步目标。



政府采购信息报2012年10月19日第1375期4版       责任编辑：lhxln

保存时间:2012/10/19
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