马壮昌：公共资源与公共资源交易 【转贴】

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  马壮昌：公共资源与公共资源交易

时间：2013-08-20 17:27:16 来源：中国公共资源交易网

近年来，各地的公共资源交易中心如雨后春笋般出现，这是公共资源交易监管体制改革的重要成果，标志着统一规范的公共资源交易市场建设迈出了关键的一步。但在公共资源交易中心建设过程中，还有许多重大的理论和实际问题需要解决，才能保证改革达到预期的目标。笔者认为，公共资源交易的入场范围、公共资源交易的性质和公共资源交易的监管，是当前亟待解决的问题。

各地的公共资源交易中心，一般都规定工程建设项目、政府采购、国有产权、土地使用权和矿业权等五类资源要进场交易。公共资源为什么是这五类？依据是什么？能不能增加或减少？笔者认为，要解决公共资源交易的范围问题，就要从界定公共资源概念的内涵和外延入手。

有人认为，公共资源的基本含义是指自然生成的或自然存在的资源。它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件。这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是属于人类社会公有、公用的自然与社会资源，空气和水质、生态与环境都被视为公共资源 。与这种看法大体相似，还有人认为，公共资源是能够为公众所使用并为公众服务的一种资源，类似公共设施、公共物品、公共信息、公共水源等，以及阳光、空气、公海等应当属于公共资源范畴 。

如果以上两种对公共资源的定义是正确的，那么公共资源交易就是不成立的。因为所列的公共资源或者是不能交易的，如阳光、空气和公海，或者不需要交易的，如公共信息、公共水源、公共设施、公共产品。既然公共资源交易不成立，公共资源交易中心也就没有必要存在。

以上对公共资源概念的解释其实是目前经济学教科书的说法。在这一概念的公共资源中自然没有工程建设、政府采购、国有产权、土地和矿产权的位置，把这些项目的交易冠以公共资源交易自然是很费解的事情。

其实，当前作为改革产物出现的公共资源交易中心的“公共资源”，已是一个全新概念，它借用了现有的经济学概念，却赋予了新的内容。比如，有人定义：“公共资源是指属于社会共有公用的生产或生活资料的来源，主要包括社会资源、自然资源和行政资源” 。还有人定义：“公共资源是指国家机关、事业单位、履行行政职能的社会团体和其他组织，依据国家法律法规，利用国有资源、政府投资，或凭借国家赋予的垄断职能、政府信誉，拥有、控制或掌握的公益性、垄断性、专有性的资源” 。笔者认为，这两个定义总体方向是正确的，但失之严密，经不起推敲。比如国防、灯塔应属公有公用的资源，但它们的消费不具有排他性，难以成为交易的对象。按照第二个定义，公共资源的范围将是漫无边际的。

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笔者认为，公共资源是指政府掌握和控制的经济资源，它包括政府支出、政府投资形成的资产以及由于社会管理形成的专有权益。之所以把它们叫做公共资源，是因为政府是制定和实施公共决策的机构，代表着社会公共权力，其行为是以公共利益为目标的，因而政府的经济资源也就是公共资源。公共资源的特点是种类多、总量大、覆盖广、影响深。

公共资源的种类虽然很多，但都可以按照政府支出、政府资产和专有权益三方面进行归类。政府支出类的公共资源就是政府财政等的支出形成的购买力，其表现形式就是政府对货物、工程和服务的采购，如政府机关对办公用品、交通工具的采购，政府投资的各类重大项目，如民生项目、城市基础建设项目、生态绿化项目都是公共资源。政府资产就是政府投资形成的资产，如机关事业单位的房屋、保障性住房的商铺等。国有产权也是这类公共资源。在计划经济年代，政企不分，政府就是国有企业的直接投资者，国有企业实际上就是政府企业。改革开放后，国有企业进行了转制，但国有产权仍是政府的一块最大财产，由国有产权增值的国有财产的归属仍属于政府。政府的专有权益是由于政府行使职能产生的一种垄断性的权力，这种权力能够给使用者带来经济利益，这种权力或者是一张证照或者一种自然资源。如土地使用权、矿业权、特种行业经营权、出租车经营权、城市占道经营权、路桥和街道冠名权、大型户外广告经营权等。

需要说明的是，一些进入公共资源交易中心交易的品种并不都是公共资源，或者说不完全是公共资源。比如一些地方进场交易的集体土地承包权、林权，司法或行政机关罚没物和法院的涉诉资产。它们只是借用了公共资源交易中心的平台进行交易。又如，药品采购，采购者是公立医院，采购的资金既不是财政拨款，也不是自有资金，其采购只类似于商场的进货。即使采购资金有些许财政资金或自有资金，它也只是为患者先期垫付资金而已。因此公立医院的药品采购充其量只能算作准公共资源。

由于我国政府分为中央政府和地方政府，地方政府又分为省政府、县政府和乡镇政府，与此相适应公共资源也就区分为国家公共资源、省级公共资源、县级公共资源和乡镇级公共资源。

明确了公共资源概念的内涵和外延，也就明确了公共资源入场交易的范围。对公共资源概念的界定应当通过立法予以明确，起码也要由省级公共资源交易的决策机构予以明确。在公共资源概念准确界定的基础上，要对各级政府公共资源的品种和数量进行统计和确定，制订出交易目录并向全社会公开，每年更新一次。

公共资源交易就是公共资源的买卖行为。只是由于交易对象的特殊性，交易方式采取了招标投标、拍卖和挂牌出让等形式，有些公共资源的交易还要通过中介代理机构进行，而不像普通商品交易那样一目了然。公共资源交易本质上是商品交易，公共资源交易市场是市场体系的一个构成部分，这里通行的是商品交易的规则。因此，当前公共资源交易市场的建设和规范虽然是纪检部门倡导和推动的，并赋予了它反腐倡廉、关口前移的使命，但它必须按照商品交易的规律设置规则和流程，提供便捷高效的市场服务，使公共资源的配置优化。被赋予的反腐使命，只是这个市场运行所达到的一种客观效果。否则，公共资源交易市场就可能变形，成为一个准行政机构。

公共资源交易中心就是公共资源交易的场所或平台,其职能就是为交易各方提供场所、信息、技术和法规咨询服务，维护交易秩序，组织做好交易活动，为交易主体提供平等竞争的机会，使价格机制和竞争机制充分发挥作用，实现公共资源的最优配置。

由于公共资源与政府分级相对应，分为国家级的、省级的、县级的和乡镇级的，公共资源交易中心也只能分级建立。在省会城市，想省市合建一个公共资源交易中心是不合适的。在管理上，有可能出现市管不了省，省不听市的局面，可能出现省市都不管公共资源交易中心的局面；在利益分配上，由于现行的财政体制是“分灶吃饭”，如果公共资源进场交易是免费的，中心若以市为主组建，中心对省的项目就可能不愿承担，或者交易时间长、质量差；如果进场交易是收费的，省本级的利益就可能被市拿去。因此，在现行财政体制下，一级政府宜建立一级的公共资源交易中心。为了保证公共资源交易中心公正公平地提供服务，交易中心应实行参公管理的事业体制，这样就不会为了解决经费问题，屈从于招标人和供应商的不合理要求，就能一视同仁地为买卖双方服务。

公共资源交易中心是一个巨大的市场，交易品种特殊和交易数量巨大的特点，使得市场的监管必不可少。要使市场监管到位，就要使公共资源的管理体制实现决策权、监督权和执行权的三分离。决策权体现在制定规则，确定交易目录和协调重大事务上；监督权体现在行业监管和过程监管上；执行权体现在落实规则、组织和服务交易活动上。这三权既互相制约又互相协调。与这三权相适应的模式就是目前全国许多地方都推行的“一委一局（办）一中心”的模式。不过监督权在这个模式的“局（办）”中，只是行使了一部分，即过程监管，行使监督权的还有行业主管部门。过程监管是对交易程序依法依规的管理，侧重于交易活动“事中”管理，涉及多行业、多领域的公共资源交易活动，即横向监管；行业监管是以本行业、本部门的系统管理为抓手，侧重对本行业公共资源交易活动的监管，“事后”管理，即纵向监管 。

在目前各地推出的公共资源交易管理体制中，出现了一个引人注目的现象，就是一委一中心的模式。在这个模式中，我们只看到决策权和执行权的存在，而没有监督权的位置。其实，监督权仍是存在的，它或者交给非常设的公共资源交易管理委员会的办公室，或者赋予公共资源交易中心管理职能。笔者认为这两种做法都是不妥的。就第一种做法来说，对公共资源交易的过程监管可能虚置，原因是“委”的办公室是非常设的，没有精力对大量的交易过程进行管理。如果一个个专业部门也进行过程管理，集中统一的公共资源交易中心与过去各自独立的交易中心就没有什么实质区别了。各行业由于规则不统一，管理会变得混乱不堪。就第二种做法来说，过程的监管由交易中心来进行，就很难保证交易市场的公正、公开和公平。原因是这样一来，交易中心的内部制度和工作流程的设置就会或多或少地体现监管者的意志，自己监管自己就难免搞形式主义，做表面文章，发现了问题也难以解决。因此，一委一中心的模式在运行中可能会带来较大问题，它注定是一个过渡模式，最终还是会回到一委一局一中心的模式上来。

（本文系2013年全国公共资源交易高峰论坛交流材料之一。作者马壮昌，广东省公共资源交易中心副书记、副主任）

保存时间:2013/8/22
原标题:马壮昌：公共资源与公共资源交易
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   转载者注：色彩是本人在学习时加描的，仅供参考。

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bob1511

公共资源交易中心，大多都会以交易出发，将其定位于提供服务。条例中同样这样规定的。
但是本人还是认为作为政府的交易中心，最重要、最首要的是保证交易的三公。如果将其职能定位于此，就必然涉及到交易中心对于市场的监管。其最终定位还是应回归于监督。