集采回归行政 构建整体执行机构【转贴】

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  集采回归行政 构建整体执行机构

2011年5月16日 10:01   来源： 政府采购信息报   作者：王军


　　以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（下）

　　提要　政府采购“操作”与政府采购监管同属行政职能，行政职能不宜市场化，政府集中采购机构应回归行政。因此建议设立全国性的政府采购执行机构，这样既可以保证政府采购各项职能的落实，又有利于改变财政管理“重收入轻支出、重分配轻管理”的现状，深化公共财政体制改革。新设立的全国性政府采购执行机构（文中称为“政府集中采购总局”）与财政监管部门的关系，可以参照国家税务系统与财政部门的关系。

　　集采回归行政是实践上破局的关键

　　笔者在上篇提出了建立全国整体性的政府采购执行机构的建议，并论述了政府采购职能的行政属性和多重特点。那么，在实践上如何有效地建立全国整体性的政府采购执行机构呢？笔者认为，使现有集中采购机构从“事业单位”的定位，回归行政机构的序列是取得实践突破的关键。具体做法可以是以现有集中采购机构的人力及技术资源为基础，设立“政府集中采购总（分）局”，以“集采总局”统一筹划管理全国的政府采购执行业务，以省级“分局”统筹、管理省级区域内的政府采购执行业务。

　　“集采总局”与监管部门的关系，可以国家税务总局与财政部门的关系为参照。其背后的深刻原因在于：

　　集采是政采职能的重中之重

　　从“提高财政资金效益”这个首要职能来看，只有以集中采购为主导，才能充分实现这一职能。政府各个部门及其所属单位不同时段的采购额总是零散分布的，就每一笔来说一般都不是很大。但是汇总一起，却是一个很大规模，但从经济原理讲，就可以形成规模化效应。同时，集中采购也可以减少采购成本，使零星、重复的采购流程可以简化到一次性的流程当中。而且，集中的采购需求，可以使供应商提供更好的服务。通过金额较大的集中采购规模优势，来赢得供应商提供较大优惠幅度和良好服务，是显而易见的事实。

　　另外，“保护环境”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”、“调整产业结构”等等经济社会政策职能，都离不开集中采购对市场所形成的影响力。通过巨大的政府采购规模优势，可以引导供应商在实施节能、环保、自主创新等方面加大投入。而分散化的采购，则很难实现这些目标。

　　其次，集中采购，可以集中相关领域的专业采购人才，有助于形成规范的、详尽的采购流程和技术规范，对于提升政府采购的专业能力有很大的帮助。所以，集中采购是政府采购的主导方向。只有本身很个性化的采购需求，才适宜于分散的采购。但是，个性化需求主要反映在感官上的需求，政府采购与私人和商业采购对此有不同的需求。政府采购应当更偏重于功能性需求而非感官性需求。

　　市场化非集采操作发展方向

　　由于政府采购法对集采机构设置上的模糊性，有些地方出现了撤销集采机构，大力发展私营代理机构的现象，并冠之以“市场化”和“竞争化”的名头，希望以代理机构的市场化竞争来发展政府采购事业。

　　“市场化”和“竞争化”在从计划经济到市场经济的转型中，无疑具有合理性和正当性。但是，“市场化”和“竞争化”的适用范围在于“商业活动”，是以此为前提的。所以，对供应商而言，市场化竞争是天经地义。但是对于政府采购而言，政府采购的职能，本质上是行政职能，执行这种职能的机构本质上应该是行政机构。众所周知，行政职能是按照职权进行的，对职权的行使必须合法，是不适用“市场化”和“竞争化”原则的。凡是在公共职能上实行市场化的竞争，其结果都将扭曲公共职能。

　　实行政府采购执行机构之间的市场化竞争，表面上可以通过竞争增加　“采购人”的满意度，但这实际上只是对采购人部门利益的纵容，迫使采购执行机构以各种“操作手法”满足采购人的各种要求，往往会背离公开、公平和公正的三公原则，一方面成为权力寻租的温床，另一方面滋生大量的供应商质疑、投诉活动。更严重的是，这种市场化竞争方向，使政府采购处于“碎片化”的分割状态，无法发挥政府采购应有的多重公共职能。这是极其有害的方向。

　　“事业单位”制约了政采职能

　　“事业单位”制度，产生于计划经济时代“全能型”政府的理念。“事业单位”是以含混不清的“公益性”为标准而由政府设立的承担笼统的“社会服务”职能的机构。简单来说，事业单位制度是将行政职能、社会服务职能和企业职能混为一体的制度。随着政府职能的转变，政府、社会组织、企业分别按照不同的原则来运行。这就使原来将行政职能、社会服务职能和企业职能混为一体的事业单位制度，难于和现在的运作机制相协调，引发了越来越多的混乱。

　　目前集采机构职能上的困惑、各地集采机构极为不同的隶属关系和管理方法，就是事业单位制度本身的缺陷造成的。我国事业单位制度即将面临实质改革，而改革的方向，就是把笼统的事业单位，按照其实际职能上的不同，重新划分为行政职能、社会服务职能和企业职能，使各种职能回归原位，按照不同的原则重新构建。这是集采回归行政难得的外部契机。

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集采机构实质上是行政机构

　　政府采购法将集采机构定位为“事业单位”，显然是政府采购制度建立初期对事业单位制度这种缺陷认识不足的结果。集中采购是政府采购的重中之重，分散采购是集中采购的有益补充。但无论集中还是分散，都不影响采购机构本身职能的性质。所以，本文在讨论采购职能时，并不区分集采机构和社会代理机构。

　　但是，从突破多重困局的实践方法来看，集采机构首先回归行政序列，是突破困局的最方便举措。因为集采机构的“非营利事业法人”属性，其实质是以事业单位面目出现的行政机构，承担的是行政职能。从设立主体上看，集采机构是政府自身设立的，是政府职能的延伸。从设立资源上看，设立集采机构所需的资源是财政资源。从其存续来看，非营利的机构只能依赖财政而存续。事业单位出现的“盈利”等恶劣行为，正是事业制本身的缺陷，正面临被改革的命运。

　　所以，作为政府采购重中之重的集采机构，本来就承担着“非营利”的公共职能，是集采首先从事业单位的不当定位突围的突破口。即将来临的事业单位改革，也为此带来难得的契机。

　　整体机构符合公共财政规律

　　设立整体性政府采购执行机构符合公共财政管理的客观规律。

　　首先，整体性的政府采购执行机构是与整体性的税收行政机构相呼应的。政府采购使用的是纳税人的税金形成的财政性资金。现代国家，其来源是“取之于民”，其去向是“用之于民”。就我国而言，“取之于民”方面，在财政部门提出的财政收入预算经人大批准后，就由执行财政收入预算的机构－－国家税务机关来进行税收工作的“操作”，在预算收入这一领域，财政部门和税务机关都是履行行政职能，但分别负担的是监管和实施的不同职能。

　　历史上虽然有过“包税制”这样的税收市场化、私有化运行机制，但现代国家通行的是将税收作为政府职能，拒绝了私有化路径。元朝蒙古统治者曾经盛行把税收“委托”给“色目人”（以回回为主的西域民族）商人承包，以降低征税成本并坐享其成。结果这些色目商人以各种方式层层盘剥、处处渔利，导致实际税负远高于朝廷的额定税负。元朝的最终败亡与此有很大的关系，为后世政治家所引以为戒。

　　政府采购演化为现代政府的一项单独职能，在现代财政“支”的环节所起到的作用，与税收在财政资金“收”的环节上的作用是一致的。在政府采购制度建立初期，借用市场的技术、人才等资源是无可厚非的。但是，随着政府采购事业的发展，有必要重视这项职能，尽早建立起具有专业能力的行政机构来承担这项职能。只有这样才能确保公共财政资金公开、公平、公正地用之于民，才能避免重蹈元朝“包税制”的覆辙。

　　其次，设立整体性的政府采购执行机构，符合我国财政管理从资金分配环节向资金使用环节延伸、由价值领域向实物领域延伸的趋势；也有利于改变目前财政管理中存在的“重收入、轻支出，重分配、轻管理”的现状，有利于提高财政资金使用效益、推动反腐倡廉工作。

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实现部门间职能平衡

　　整个政府职能的良好实现，有赖于不同政府部门在职能上的平衡配置。从现代法治政府的一般运作原理来看，主要的政府职能包括：建立规则的立法职能，执行立法的执行（行政）职能，监督法律实施的监察职能以及裁处纠纷的裁决职能。这些职能之间的彼此平衡，是整体职能得以实现的基本要求。

　　平衡立法（含监管）与执行职能

　　政府职能当中最重要的职能一般分为“立法、行政、司法”三种相互联系的职能，而且，三种职能之间需要适当的分工。司法职能主要在个案的裁决上行使，一般称为消极的职能。而立法和行政则具有高度的主动性和进取性。所以，这两种职能的分置和平衡就显得极为重要。

　　从“管采分离”的实质内容来看，行使监管职能的财政部门更多地享有“政策制定、预算编制”等职能，实际上具有创设规则的职能，因而本质上属于“立法”（指行政性立法）性质的职能。集采机构则承担具体实施和执行采购活动的职能，是执行、实施立法和政采的职能，因而具有行政性质。因此，对“管采分离”原则的正确理解，并不是“管理”和“采购操作”的分离，而是在行政机构内部类似“立法”（指行政性立法）与“执行”（与行政的含义相同）的不同分工。

　　人大及其常委会在我国是专门的立法机构，但人大立法主要集中在基本法律制度的建立，在具体实施方面的规则，更多地是依赖行政部门的行政性立法。在这种情况下，承担监管职能的财政部门，主要承担了政府采购的立法职能。立法职能通常包含对执法（行政）职能是否依法行政的监督和审查职能，因此，财政部门还包含监督和审查职能。

　　在执行立法的方面，目前集采机构和社会代理机构则处于极为分散、缺乏统一管理的状态，与立法职能极为不协调，无法与此相平衡，使政府采购的行政职能不能充分发挥。

　　随着集采机构回归行政职能，集采机构可以此为契机整合集采机构设置上分散、混乱的局面，消除不良竞争，形成统一、有效的执行能力，并为建立全国整体性的政府采购执行机构提供现实的可行性。建立全国整体性的政府采购执行机构，能够维持立法（含监管）和执行之间的相互平衡，有助于政府采购整体职能的发挥。

　　此外，以集采机构回归行政为基础设立全国整体性采购执行机构，可以有效整合凌乱的社会代理机构，充分发挥社会代理机构在零星采购上的补充作用，妥善处理集中采购与分散采购的关系。目前，社会私营代理机构的主要问题，在于业务能力和流程缺少规范性。随着全国整体性采购执行机构的设立，可以把社会私营代理机构的业务纳入整体管理体系之中，避免社会代理机构处于放任自流的状态。

　　加强监管职能

　　对行政职权的行使，最大的担忧莫过于对“权力腐败”的担忧。的确，权力具有导致滥用和腐败的天然属性。但是，应该看到，防止权力腐败的方法，并不是将权力消解于无有。这样做实际上将消解正当的职能本身。防止权力腐败的方法，也不是将权力无限分散，让公共职权之间彼此竞争以期防止腐败。其实，现在众多代理机构不但没有防止腐败，反而使权力分散在众多机构和环节中，实际上增加了监管的难度。随着大量社会代理机构竞争的加剧，甚至会出现监管失控的状况。

　　防止权力腐败的正确方法，是权责之间的平衡，是以权力制约权力，是分权之间的平衡。随着集采机构回归行政，随着统一的、整体性集采机构的设立，政府采购执行权的行使就纳入了政府的多重监管机制之下，实际上比以前分散的方式更加方便进行监管和约束。权力的统一和集中，使责任更加明确；权力与责任的统一，使权力的行使更加受到关注。上级监督、行政监察、纪检监察等等机制，实际上增强了监管的机制。

　　当然，对权力的有效监督，最根本的还在于整个政府职能的完善。现代民主宪政体系为防止权力腐败提供了极为成熟的制度体系。随着我国政府职能转型的深化，笔者相信政府采购权力的行使和运用，将越来越发挥出其应有的公共职能。政府采购也将成为阳光下美好的事业。

　　从实践的角度讲，财政部门与整体性采购执行部门的关系，可以参考财政部门与税务部门的关系来确定。财政部门承担预算和分配职能，采购局承担采购实施的职能。

　　实现专业化发展新格局

　　削弱政府采购职能的另一个重要表现，是对评审环节的“外包”。这等于把执行环节最重要的决定权交给了“社会专家”，由社会专家个人来承担政府采购职能的最终决定权。分散的、临时组建的专家组，其实并没有充分的时间对采购项目做深入的考察，并不对采购项目承担实体上的责任，实际上造成了“权力和责任不对等”的结果。因此，必须重新考虑“外部专家”制度的合理性。笔者认为，整体性采购执行机构应当建立专职化、专业化的“合同采购官员”，尽量减少外部专家的使用，才能提高政府采购的执行能力，发挥政府采购的多重职能。

　　“外部专家制度”形成了职能和责任的断裂。被“阉割”了评审权的采购执行机构，只是一个采购过程的组织者，执行机构永远形成不了应有的采购专业能力。

　　这样看似“公正”的制度，实际上消解了采购执行机构的“采购”职能，更不用说其他多种公共职能。对外部专家来说，参加评审只是在非常有限的时间里按照代理机构设定的标准和框框给出极为有限的意见而已，实际上无法对项目的整体情况做出判断。

　　再者，目前的“外部专家”实际上大都是某个领域的“技术专家”，而不是“采购专家”。这两者是有很大区别的。所谓“采购专家”应该更加专注于对市场情况的了解和专门采购技能的掌握。这是需要在采购实践中长时间磨练才能形成的，临时性组建的技术专家往往无法胜任。

　　在分散的“碎片化”政府采购执行中，对评审专家永远都是临时性的使用，而无法形成稳定的采购专家团队。而整体性采购执行部门的建立，也为培养真正的采购专家提供了可能。执行机构可以不断聘任、培养真正的采购专家，并形成稳定的人才积累。

　　整体性采购执行机构可以统一协调、优化并最终提升采购过程中的人才、经验、规范、渠道等资源，这些都有利于集中采购执行能力的不断提升。随着集中采购执行能力的提升，集采部门可以制定更为切实的操作规程来整合、指导并规范社会代理机构的业务行为，使其成为集采下的有益补充。

　　总之，只有抓住集采回归行政这个关键，建立起全国整体性采购执行机构，方可突破困局，提升政府采购的执行能力，充分激活政府采购应有的多重公共职能，使政府采购走上健康、良性发展的道路。

    责任编辑：jlr

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shinelee22

[s:125] 受教了

虽然不在集采机构工作，但从事政府采购招标代理以来，所见所闻，可谓林林总总，形形色色，经济利益的背后，一场场一幕幕血腥肮脏的厮杀之戏在日复一日的上演。就像论坛里有一篇帖子说的，招标，就是坐山观虎斗，我们不只观投标人之间的斗争，也看招标人、监督机构和投标人之间的博弈。我们招标代理的原则就是，血雨腥风中飘过，不带走一丝肮脏，哈哈只要我的程序无过错，阿弥陀佛，神马都是浮云！！！

hetan719

　　集采是该回归行政，还是去行政化？也许我们首先应该分析集采的优势和不足，同时我们也应该分析限制集采优势发挥的现实因素。

镇采

关注，我就在政府采购中心工作，个人认为集中采购应行政化，但说实话目前各政府采购中心的工作人员组织采购能力有限，比不上社会上招投标公司的专业业务能力！我考个招标师在单位只能受到嘲讽的待遇，每天都要受“水至清则无鱼”的教导，似乎业务能力或法律法规无所谓有无，要学的要做的就只是潜规则，政府采购程序只不过走过场，给某些人洗白，上班真是憋气！

zzj0102

　　个人认为：政府集采机构去行政化，恐怕才是提高其业务能力和素质的一剂好药。
　　为什么在集采机构中，业务能力强的反而“受到嘲讽的待遇”？为什么“业务能力或法律法规无所谓有无，要学的要做的就只是潜规则，政府采购程序只不过走过场，给某些人洗白”？说到底，是因为集采机构是政府设置的，在当前这种体制下，集采机构干好干坏一个样，能力好的不如关系好的，坚守原则的不如为领导洗白的……
　　一旦集采机构行政化了，那衙门做派就会更严重了，楼上所述的这些毛病只会更突出，而不会被改进，届时估计楼上的朋友会更憋气了！

xhs1124

只看该作者 5楼  发表于: 19分钟前
关注，我就在政府采购中心工作，个人认为集中采购应行政化，但说实话目前各政府采购中心的工作人员组织采购能力有限，比不上社会上招投标公司的专业业务能力！我考个招标师在单位只能受到嘲讽的待遇，每天都要受“水至清则无鱼”的教导，似乎业务能力或法律法规无所谓有无，要学的要做的就只是潜规则，政府采购程序只不过走过场，给某些人洗白，上班真是憋气！

5楼的  我跟你同感呀!      人事关系和采购潜规则 不是你能力强就好了,我在上海  的一个同你一样的什么中心,就是作些被黑和洗白的活,  所以我认为索性取消政府采购中心,没有必要存在,还给政府摸黑,知道内幕所以死得越早和越惨的,安心吧,5楼!

zzj0102

　　我的发现是：政府采购信息报上的很多文章，应该反过来去阅读和理解。
　　套用一句话，恐怕有点偏激：只要是《政府采购信息报》所推崇和倡导的，则大多数是落后的、不合时宜的；只要是《政府采购信息报》所反对和批判的，则大多数是先进的、代表时代发展潮流的。

　　比如可可先生的大作、比如《一次与时间赛跑的采购》、《开标遇婚礼 临时换场地》、《两份折扣声明也白搭》、《允许投标人改错只是特例》……等等等等

xhs1124

"上班真是憋气",是因为几乎所有的招标采购都是领导在暗箱操作,而你深在其中,还不能按照招标师的职业道德要求去说,去指出,呵呵,也就气呼呼的,所以在政府采购中心的工作人员最好什么都不懂,最好是机器,按照内定的安排好的程序去做,千万不要有自己的想法,一个木头人是最好的,说不定下次人事安排什么一个领导的,一看你听话,你的"能力"就派上了!

肺腑直言,兄弟!