强化集采职能 制衡部门采购权【转贴】

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    强化集采职能 制衡部门采购权

2011年6月14日 11:20   来源： 政府采购信息报   作者：王沛   

　　政府采购职能研究

　　编者按 政府采购的职能定位事关政府采购制度改革的走向，目前政府采购机构的职能定位中，存在的最大问题是对集中采购机构的职能定位不准。为促进对相关问题的探讨，本报近期刊发了《激活政采职能 破解“小马大车”困局》和《集采回归行政 构建整体执行机构》两篇文章（分别见本报2011年5月9日、11日四版）。文章刊发后，引起了业内的强烈关注，山东省省级机关政府采购中心主任王沛撰文投寄本报，呼吁对集采机构要准确定位、强化职能，以充分发挥集中采购机构的主力军作用。今刊发其文章，并欢迎读者继续深入讨论相关问题。

　　政府采购制度的改革将带来政府管理观念的改变、政府运作习惯的改变、政府机构设置的改变、权力和利益分配格局的改变，在这场变革中受冲击最大的是过去分散无序的采购行为以及力图支撑其继续存在的部门利益或个人利益。集中采购机构正是打破这种传统采购方式的前锋，自然也就成了既得利益者的“众矢之的”。如果不赋予其应有的行政管理职能，将其职责仅仅限定在“委托代理”范围之内，就难以形成有效的权力制衡，必将导致某些“公权力”的滥用现象，使人民大众期盼的“阳光工程”蒙上阴影。


   


　　山东省省级机关政府采购中心主任 王沛
　　我国政府采购制度改革经过十几年的探索和实践，取得了良好的社会效益和经济效益，但对集中采购机构的定位和作用却一直存在着不同的认识，在某种程度上影响了政府采购制度改革向纵深推进。

　　政府采购制度的一个重要特征就是将过去分散无序的采购行为变为集中统一的规模采购，而集中采购机构正是集中统一采购的具体执行者，其作用能否得到有效发挥，对政府采购制度改革的成败将会产生重大影响。笔者在此围绕集中采购机构的定位及职能建设谈一点粗浅的看法，与业内同仁共同商榷。

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集采机构应履行行政职能

　　《政府采购法》把政府设立的集采机构定位为非营利事业单位，根据采购人的委托办理采购事宜，集采机构与经省级以上人民政府有关部门认定资格的采购代理机构（以下称社会中介机构）统称为采购代理机构。《政府采购法》的模糊定位，淡化了集采机构的行政属性，因为集采机构实际履行的是政府行政职能。　　

集采机构是政府强化调控职能的产物

　　政府采购制度最早出现于18世纪末的西方自由资本主义国家，在自由资本主义时期，市场是资源配置的绝对支配力量和方式，在亚当•斯密“看不见的手”原理的指引下，政府基本上不参与和干预国民经济活动，政府采购的作用主要是加强财政支出管理，而且采购规模不大，对经济和社会发展的影响也不大。20世纪30年代的经济危机爆发以后，自由市场经济国家开始意识到市场不是万能的，“凯恩斯理论”得到承认和应用，各国开始采取国家干预经济的政策，并将财政政策作为主要手段，即通过扩大采购支出，优化支出结构，调节宏观经济。

　　西方国家纷纷开始在政府中设立专司采购的部门或机构，有的国家也试图走采购职能市场化的路子，但后来无法进行下去。到20世纪70年代，在西方主要的发达国家，采购职能逐步成为独立的政府职能，韩国、日本、香港等亚洲国家和地区也都建立了政府的采购机构，而且地位不断强化，韩国为副部级的采购厅，香港地区2003年7月将前政府物料供应处、政府车辆管理处和政府印务局合并成立了隶属于香港财政事务及库务局的政府物流服务署。当前我国仍处于由计划经济向市场经济的转轨阶段，发达市场经济国家和地区的经验值得我们认真地进行研究和借鉴。

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　政采公共性决定集采行政性

　　政府采购的特点与民事采购有着本质的区别：一是资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政性资金，包括财政预算资金和纳入财政管理的其他资金，这些资金的最终来源是纳税人上缴的税收和政府公共服务收费。二是采购主体的特定性。政府采购的主体为依靠国家财政资金运转的政府机关和实行预算管理的政党组织、社会团体和事业单位。三是采购目标的非商业性。它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过买为采购主体提供消费品或向社会提供公共服务。四是采购对象的广泛性。政府采购的对象既包括机关办公用品和设备，也包括高楼大厦、能源交通等基础设施建设，还包括技术、专利等服务；既包括民用产品，也包括军用产品。它涵盖了货物、工程和服务三大类，可以说是包罗万象。五是采购活动的政策性。在采购时不能体现采购人员个人的偏好，必须遵循国家法规政策的要求，包括最大限度地节约支出、购买本国产品、扶持中小企业、支持节能环保和自主创新等等。六是采购过程的规范性。要按照国家有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用法定的采购方式和采购程序，使每次采购活动都按照规范要求去运作，不是简单地一手交钱、一手交货。政府采购的这些特点说明其与一般的市场购买行为具有本质上的区别，这些特点决定了集采机构的行政属性。如果将采购执行机构市场化、必然会造成政府采购本来面目的扭曲。另外，实行政府采购，其实质是将财政资金的管理由货币形态转化为实物形态，仍属财政资金的分配环节，是财政职能的有机组成部分，集采机构履行的是预算安排的具体执行职能，是不折不扣的行政职能。

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　集采机构履行行政职能是现实需要

　　“公开、公平、公正”是世界各国政府采购普遍遵循的原则，这一原则得以实现的前提是必须使“公权力”得到正确的行使。法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠曾经讲过，“不受制约的权力必然导致腐败。”不受制约的权力运用同样是政府采购领域最大的风险隐患。

　　广西政府采购中心主任梁戈敏曾经对政府采购各参与人权力分布情况进行了社会调查，其中在政府采购执行主体市场化的条件下，采购人权重占35.17%，评审专家权重占24.72%，监管部门权重占38.52%，代理机构权重仅占1.59%。从中可以看出，代理机构在整个权力链条中处于无足轻重的地位，根本难以发挥有效的制衡作用。

　　政府采购制度改革在我国是一项崭新的事业，是上层建筑领域里的一场变革，2010年4月在英国诺丁汉大学召开的政府采购国际研讨会，题目就是“政府采购：全球第四次革命”。政府采购制度的改革将带来政府管理思想意识的改变、政府运作习惯的改变、政府机构设置的改变、政府权力和利益分配格局的改变，在这场变革中受冲击最大的是过去分散无序的采购行为以及支撑其继续存在的部门利益或个人利益。而集采机构正是打破这种传统采购方式的践行者，自然也就成了传统势力的“众矢之的”。如果不赋予其应有的行政管理职能，将其职责仅仅限定在“委托代理”范围之内，难以形成有效的权力制衡，必将会形成某些“公权力”的滥用，使人民大众期盼的“阳光工程”蒙上阴影。

　　三项集采职能亟待强化

　　科学界定政府采购各相关部门的职责是强化政府采购管理的基础，实现政府采购运行的最佳成效，就要把监管落实到政府采购全过程的每一个环节之中，而具体落实仅靠某一个部门是难以完成的，要在认真分析研究政府采购各个环节潜在风险的基础上，根据实际工作需要将政府采购全过程中各项监管职能合理地划分给不同的相关部门，实现监管职能的最佳配置。集采机构作为政府采购活动的一线组织者，应该既是被监管者，也是监管者。在目前情况下，至少要赋予集采机构以下职能：

　　采购需求的审核职能

　　政府采购从根本上来说应该是纳税人的采购，政府是纳税人的代表，政府应该对纳税人的公共资金实行总体负责。《政府采购法》中的“采购人”并不是完整的政府本身，已演变为政府的各个部门，这就使有的部门以自己的“部门利益”主导采购成为可能，而难以顾及政府整体的公共职能。一些部门出现的“天价采购”、“奢侈采购”及对节约资金的消极反应等，正是“部门利益”驱动所至。目前对采购人的采购需求主要靠财政预算部门把关，但财政预算部门由于受市场信息、专业技术知识等条件的制约，对不断变化着的各种采购需求难以作出准确恰当的判断，往往会被采购人的意愿所左右。而集采机构专司采购事务、对市场信息了解全面，专业技术知识相对较为丰富，对各种采购需求是否具有合理性和合法性有一定的判断能力，是预算精细化管理的重要补充手段。集采机构是代表政府行使采购权，依法组织实施采购活动，没有自身的经济利益追求，所以，应该赋予集采机构对采购需求的审核职能。对一些有争议的采购需求，可以组织有关专家进行调研论证，对采购人与集采机构不能达成共识的采购需求，可报政府采购管理部门裁决。通过对采购需求的合理确定，进一步提高政府采购的效益。

　　评审结果的审核职能

　　评审是决定政府采购活动是否公平公正的关键环节，我国目前的制度设计，把这个决策权交给了政府采购专家，实行决策“外包化”。评审结果是根据评审委员会的评定意见形成的，评审委员会应该对评审结果负责。可是评审委员会及专家职责不对等，临时组建的评审委员会不是法人实体，无法承担相应的法律责任。对评审中出现的高价中标、技术不满足中标、提供虚假材料中标等质疑要由采购代理机构受理，如果质疑成立，对评标委员会及专家和采购人代表的处罚却因没有明确的法律规定而难以进行。同时，由于采购标的技术指标要求的伸缩性和专家专业水平的差异，有些过错责任很难作出准确的界定，追究责任就更无从谈起。

　　实际上，政府采购评审决策“外包化”，是将评审决策交给了一个“不负责任的内阁”。当然，这并不是说专家们都对工作不负责任，而是这种机制的设计无法追究失职者的责任，为不负责任的行为敞开了大门，难免会引发或放任不负责任现象的发生。所以，加强对评审权力的制约是保证评审公正的必要措施。《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门不得参与政府采购项目的采购活动，集采机构是采购活动的具体组织者，就应该是评审活动的把关者，应该对有违公平公正的评审结果提出纠正意见或建议，由集采机构（或项目负责人）承担相应的法律责任。同时强化对集采机构（或项目负责人）的监督管理，制定严格的监督管理办法， 使集采机构（或项目负责人）不能乱作为，不敢乱作为。 现行的政府采购评审专家制度反映出了专家来源多渠道、专业受局限、权责不对等、监管难度大等特点，在今后的政府采购制度改革中，应逐步建立起集采机构的职业化、专业化的相对稳定的政府采购专家队伍，以外部专家作为补充，进一步提升集采机构的执行能力。

　　合同履行的验收职能

　　合同履约验收是检验采购成效的重要环节，也是极易出现“暗箱操作”的环节，需要重点加强监管。《政府采购法》规定，“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。”同时还规定，集采机构根据采购人的委托办理采购事宜。规定虽然表达了集采机构应当在履约验收中发挥作用的意思，但这种作用是以采购人的委托为前提的，这就给了采购人按照自己的意愿进行验收提供了依据，集采机构在履约验收中的作用难以有效发挥。履约验收环节在缺乏制约监督的情况下，一些以次充好、偷梁换柱及以权谋私的行为均可能发生，问题严重时甚至会导致整个采购活动前功尽弃。集采机构组织实施了授予采购合同的全过程活动，对采购标的及其他合同内容都比较清楚，由其组织或参与履约验收，既可以发挥严格执行合同的把关作用，又便于形成采购人、供应商和集采机构三方相互制约的权力运行机制，从而整体提升政府采购的工作质量。

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五大区别决定集采机构的主力军地位

　　目前在我国政府采购领域活跃着两支采购队伍，一支是各级人民政府设立的集采机构，一支是经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构（以下称社会中介机构），《政府采购法》将二者统称为采购代理机构。我国实行政府采购制度改革以来，它们虽然都为政府采购事业的发展作出了积极贡献，但二者的地位和作用却不能等同看待。

　　工作目标有区别

　　《政府采购法》第十六条第二款规定“集采机构是非营利事业法人”，也就是全额预算事业单位，目前已有部分集采机构被各级人民政府重新确定为参照公务员法管理的单位，其履行职责的全部支出均由政府财政供给，不允许从事营利性的经营活动，其职责就是执行和落实政府确定的工作目标，没有自身的经济利益追求。社会中介机构是企业法人，企业在合法经营的基础上就要追求利润的最大化，这也是企业生存和发展的前提和必然要求，在企业利益与国家利益发生矛盾时，有些企业难免会把企业利益放在第一位，只有在不损害企业利益的情况下才会考虑维护国家利益。如在招标采购服务费的收取问题上，集采机构不收取中标服务费，而中标服务费却是社会中介机构经营收入的主要来源。中标服务费是按照中标额一定比例收取的，中标价格越高，其收取的服务费就越多，利润便越可观。节约资金多，中标（成交）额就低，必然会影响其收益，这在一定程度上限制了社会中介机构节约财政资金的积极性。

　　委托关系有区别

　　《政府采购法》第十八条规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集采机构代理采购”，集采机构接受委托开展政府采购活动是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找门路”。对采购操作过程中出现的违规行为，敢于发表不同意见，并按照规定程序予以纠正。对于某一个社会中介机构而言，法律并未授予其必须代理本级政府采购项目的权力，是采购人的意志决定其代理政府采购项目的多与少。目前社会中介机构承揽政府采购项目主要靠公关活动，有许多项目还没有报批，社会中介机构就提前展开了公关活动。在激烈的市场竞争中，通过公关获取代理采购项目是正常现象，但在目前市场竞争不规范的情况下，有些社会中介机构便会通过各种办法，甚至不惜采用一些不正当手段谋取采购人的“恩赐”，拿到项目后在采购过程中也难免会迎合采购人提出的一些不合理要求，对指定或变相指定品牌和供应商的问题，明知违规也不予以纠正，或睁一只眼闭一只眼，甚至对供应商提出的疑义予以压制，因为如果“得罪”了采购人，再想承揽政府采购代理业务就困难了。所以社会中介机构与采购人之间不仅难以形成有效的制约关系，反而变成了“主仆”关系，从而增大了权力“寻租”的几率。

　　自我约束力有区别

　　集采机构是政府设立的工作机构，其成员均系国家工作人员，除受法律的规制外，还要受到有关条例、纪律的规制，其行为与个人的提拔、晋升、奖励、处分息息相关，规范操作的自觉性相对较高。社会中介机构主要是受法律的规制，其工作人员基本是“自由人”，行政措施的约束力对其微乎其微，在经济利益的诱导下，难免会冒“险”行事。2010年7月，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室，开展了覆盖中国东、中、西部的社会诚信评价调查，调查结果显示，在中国十大诚信形象不佳的行业中中介服务业位居榜首，自我约束能力差应是其中的主要原因之一。

　　采购成本与效益有区别

　　从部分省级集采机构的情况来看，采购一百万元的项目支出费用约一千元左右，采购规模越大，支出费用越低。社会中介机构是按照《招标代理服务收费管理暂行办法》的规定收费的，依照此规定，货物和服务一百万元以下的采购项目，招标服务收费标准为中标金额的1.5%，那就是1.5万元，是集采机构支出费用的十几倍。这笔资金现在一般是由中标供应商交纳的，表面上看暂时不用政府财政支出，但供应商决不会自掏腰包，必定将这部分支出打入投标报价之中，最后还是要由政府“埋单”。再就是社会中介机构的收费是采用差额定率累进计费方式计算的,一百万元以下为1个档次，一百万元以上又分为若干个档次，档次越高收费率越低，在采购规模已定的情况下，分包采购将会收取更多的服务费，有的社会中介机构便尽量争取分包采购，以谋取更多经济利益。另外，《政府采购法》实施以后，社会中介机构发展迅速，有的地市原来只有两三家社会中介机构，现在已发展到30多家，目前全国持有甲级、乙级政府采购代理资质的中介机构近3000家。政府采购制度的突出优势，是通过集中采购的规模效应实现调控宏观经济、扶持民族产业和中小企业发展、最大限度地节约财政资金等目标。可是将大量的政府采购项目交由如此众多的社会中介机构办理，又变成了新形势下的分散采购，使政府采购制度的规模优势难以有效发挥，政府采购的经济效益和社会效益大受影响。而集采机构则希望尽量增大单次采购的规模，这样既省时、省力，又充分发挥了规模采购的经济效益和社会效益。

　　监管难度有区别

　　集采机构隶属关系明确，一级政府一般只设一个集采机构，而且是在本辖区内开展采购工作，便于监督管理。社会中介机构与各级政府没有直接的隶属关系，可以在注册地以外的地区代理政府采购项目。社会中介机构与集采机构相比数量众多，根据我国目前监管能力的现状，要对如此众多的社会中介机构实施全方位的监管是比较困难的。

　　我国从2009年7月开始集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，截至2010年4月，全国共受理工程建设领域举报线索17269件，立案9188件，结案8656件；给予党纪政纪处分的5241人，其中地（厅）级57人、县（处）级611人；移送司法机关处理的3058人。工程建设领域中的招标投标是三个腐败高发环节之一。目前我国工程采购招标投标主要是由社会中介机构组织实施的，尽管出现这些问题的原因是多方面的，但监管不到位应是问题产生的重要原因。

　　再是《政府采购法》要求“采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。”社会中介机构的撤销其自身就可以决定，没有严格的限制措施，有的经营三、五年就撤销了，原经营人员各奔东西，过去代理的政府采购项目资料对其已没有实际意义，采购文件保存15年的规定难以落实。另外，在政府采购电子化全面实行以后，对如此众多且分散的社会中介机构如何进行监督，也是一个难度较大的问题。

　　从集采机构与社会中介机构地位和作用区别的分析，可以明确地看出集采机构当之无愧地应是推行政府采购制度的主力军。2010年7月7日，国务院纠风办、卫生部等七部委重新颁布的《医疗机构药品集中采购工作规范》，在认真总结全国药品集中采购十几年经验的基础上，修改了原《工作规范》中委托社会中介机构代理采购的条款，明确规定“药品集中采购工作机构原则上设在卫生行政部门，也可根据本地实际依托政府采购工作机构，接受药品集中采购工作管理机构的领导，负责全省（区、市）药品集中采购工作的具体实施。”此条款的修改进一步表明了政府设立集采机构的必要性，充分肯定了集采机构的地位和作用。

　　政府采购在我国是一项崭新的事业，集采机构作为推行这一制度的中坚力量，也有一个成长壮大的过程，可在有些地区却以“不好管”、“难协调”等作为借口，不设立集采机构，或者撤销了已设立的集采机构。在有些地区社会中介机构与集采机构争夺政府采购代理份额的问题愈演愈烈，弱化了集采机构的主力军地位，这实际上是改革进程中的一种“回潮”现象，应该予以遏制。

因此，在政府采购相关法规的修改制定中，应将集采机构与社会中介机构加以明确区分，进一步明确集采机构的法律定位。同时，统一全国集采机构的设置模式，建立全国整体性的政府采购执行机构，更好地发挥集采机构在深化政府采购制度改革中的主力军作用。

政府采购信息报2011年6月第1185期4版       责任编辑：jlr

(色彩是转载者自己在阅读学习时加描的,仅供参考gzztitc)

    保存时间:2011/6/14
原标题:强化集采职能 制衡部门采购权 - 政府采购信息网   
http://www.caigou2003.com/theory ... ssion_184273-3.html

xhs1124

文章写是写的好，也写出当前我国政府采购的集中采购机构的困境，但是现实国情是权力和推动者以及阻挡者的利益搏弈，关键落实的人主要还是政府相关部门的既得利益的行政领导，这些人思维如果还是站在一己私利的角度，恐怕改革的步履唯艰呀！

现实的情况也不要把集采职能想得完美，如何用人选择人是一个关键，许多的集中采购机构的人员都是上面领导内定和安插的，如果不按“上峰”的意图办事，也会做冷板凳的，要想三权鼎立，相互制约，改变官官相互的面貌，只有提升政府采购经班人的职业素质，甚至实现招标师（或政府采购师）签字终身负责制，加大处罚力度，一票否决制！如今的醉酒驾车少了，原因处罚厉害了，觉悟提高了！为什么不能在政府集中采购中或者社会代理机构中也实行呢？这样谁签字谁负责，责权 利相统一，也提升了招标师（或政府采购师）的作用和地位，你是行政领导也不能左右招标师（或政府采购师）的人格尊严！

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文章确实写出了集中采购机构当前所临的困惑，尽管作为集采人，能够深深理解集采机构市场化所带来的种种弊端，但采购人、监管机构不会这么认为，这是利益博弈的结果，集采机构胜算的概率很小，职能淡化的趋势不可逆转，看江西就在全省推行集采机构职能市场化，“职能行政化”恐怕是集采机构一厢情愿的妄想。