设立国家层级管理机构强化协调 (转)

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政府采购论谈：设立国家层级管理机构强化协调 http://www.zfcg.com 2011-02-24 08:19 来源：经济参考报     王沛 浏览人数：203 【中国政府采购供应商网】随着改革的不断深化和国内外形势的变化，尤其是加入世贸组织《政府采购协议》(以下称G PA )谈判工作的启动，我国政府采购制度改革又进入了一个关键时期，必须采取得力措施，加大政府采购制度改革的力度，才能保证我国政府采购事业沿着正确的轨道快速推进。
　　———中国政府采购之我见（四）
　　随着改革的不断深化和国内外形势的变化，尤其是加入世贸组织《政府采购协议》（以下称GPA）谈判工作的启动，我国政府采购制度改革又进入了一个关键时期，必须采取得力措施，加大政府采购制度改革的力度，才能保证我国政府采购事业沿着正确的轨道快速推进。
　　（一）统一领导，强化协调
　　政府采购制度的建立、完善和执行要靠诸多因素的组合，包括经济社会条件、自然地理条件、制度机制环境、人力资源与机构条件、采购手段、意识态度和职业精神等诸多因素，而这些因素的整合不是靠某一个部门的努力就能够实现的，需要一个能够调整这些资源的权威机构组织协调才有可能实施。在我国十几年政府采购制度改革的实践中，形成了事实上的两个管理部门，财政部门负责货物和服务采购的管理，国家发展改革委等部门负责工程采购的管理，在法规制度制定和执行管理中各唱各的调，各地区的工作开展也是八仙过海、各有千秋，在有些地区甚至形成了谁强势谁有理的局面。所以，政府采购制度的推行不能仅仅凭借制度本身的优越性，在我国的宪政体制下，只有依靠行政权力的推动，实施强有力的领导，才能保证改革的顺利进行。我国政府采购制度改革要冲破各种阻力，加快改革进程，首先要从国家层面引起高度重视，仅靠某一个部门来推动涉及国家机关各部门及社会各相关领域的改革是势单力薄的，应成立国家政府采购管理委员会，统一领导协调全国的政府采购制度改革工作，各相关部门参加，为政府采购制度改革提供强有力的组织和领导保障。
　　（二）科学分工，建立相互制约、密切配合的管理体制
　　我国政府采购制度改革中，一直强调“管、采”分离，但并没有完全解决审批权与监督权相分离的问题。鉴于我国目前诚信体系建设的现状和反腐败斗争的严峻形势，应实行“管、采、监”三分离的管理体制。由政府采购管理委员会履行“管”的职能，下设政府采购管理办公室，具体负责政府采购政策制度的拟订、政府采购预算和计划编制、评审专家管理、社会代理机构认定管理、政府采购人员培训、资金支付管理和效益评估等，指导协调货物、工程和服务政府采购的全面工作。从政府采购“管、采”分离以来的实践看，一些地方的政府采购监督部门与集中采购机构之间工作配合并非十分协调，也需要一个统一的权威部门进行协调指导。集中采购机构履行“采”的职能，负责政府采购的具体组织实施工作。统一全国集中采购机构设置模式，消除机构设置的混乱局面。同时，赋予集中采购机构必要的管理职能，如负责对专家评审结果的复核，发现违规行为可提出纠正意见或向管理部门反映报告；以第三方身份参与合同履约验收；负责协议供货和定点采购履约过程的监督等等，使政府采购执行过程中的每一个环节都置于有效的监控之下。监督部门履行“监”的职能，负责政府采购活动全过程的监督检查及投诉处理工作，同时统一监管机构的上下指导关系。
　　（三）统一立法指导原则，尽快修订两法
　　招标投标法和政府采购法都已颁布八年以上，当初制订两法时我国的实践经验尚有不足，随着改革的不断深入，两法的矛盾与缺失逐步显现。由于受两部上位法的制约，两部法律实施条例（征求意见稿）的差异也有二十多处。有些地区在政府采购实践中总结出的一些切实可行的经验和做法，但由于法律没有相应的规定，推行起来也会遇到一些阻力。这些问题已经影响到改革的继续推进，应尽快启动对两法的修改和完善，为建立科学的政府采购运行机制提供法律保障。
　　（四）将政府投资工程纳入政府采购法调整范围
　　巨大的政府工程投资是调控经济发展至关重要的一个方面，将其排除在政府采购法规制范围之外，必然大大降低政府采购的宏观调控功能，影响政府采购政策目标的实现。政府采购的范围包括货物、工程和服务已不是需要再进行探讨的问题了，联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》、GPA及世界各国和地区的有关法规都作出了明确界定，已被国际社会广泛认可，将我国政府投资工程纳入采购法规制顺理成章，理所当然。
　　（五）取消质疑前置程序，提高救济维权效率
　　GPA第二十条第一款规定“供应商对违反本协议规定的采购提出投诉时，缔约方鼓励供应商与采购机构进行磋商，解决争议。采购机构在不妨碍按投诉程序采取纠正措施的前提下，应对投诉事件及时、公正地予以考虑。”质疑与磋商是作用基本相同的争议解决措施，GPA规定鼓励供应商通过与采购机构进行磋商解决争议，而不是必须通过磋商程序解决争议，在投诉期间仍可进行磋商。我国《政府采购供应商投诉处理办法》规定，提起投诉前已依法进行了质疑是投诉人提起投诉的必要条件。我国迟早是要成为GPA成员的，我国的政府采购法规建设应逐步与国际规则接轨。另外，质疑前置程序降低了供应商权益救济的时效，影响了救济工作效率，应取消供应商质疑前置程序，由供应商自行选择是采用质疑程序还是采用投诉程序来维护自己的合法权益。
　　（六）充分发挥集中采购机构的主渠道作用
　　目前，在我国政府采购领域活跃着两支队伍，一支是各级人民政府设立的集中采购机构，一支是经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的社会中介机构，政府采购法将二者统称为采购代理机构。我国推行政府采购制度以来，二者虽然都为政府采购事业的发展做出了积极贡献，但他们的地位和作用却不能等同看待。在单位性质、工作目标、委托关系、采购成本、监管难度和自我约束能力等方面都有区别，社会中介机构是以营利为主要目标的经营性组织，集中采购机构是政府设立的非营利事业单位，没有自身的经济利益追求，在价值取向上与国家意志有着高度的一致性。同时，设立集中采购机构也是为了能够更好地形成相互制约的工作机制，保证政府采购工作的健康开展。在有些地区却以“不好管”、“难协调”等借口，不设立或撤销已设立的集中采购机构，虽然监管机构省却了许多“麻烦”，但国家和人民的利益却遭受了损失。所以，应该充分认识集中采购机构在政府采购中的地位和作用，按法律要求，统一设置集中采购机构，充分发挥集中采购机构的主渠道作用。
　　（作者为山东省省级机关政府采购中心主任）

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　　原来王主任写的是系列文件，遗憾的是我只看到了其中的两篇。
　　佩服王主任的理论水平以及对业务孜孜不倦的钻研精神，也赞同王主任的一些观点，如尽快修订两法、取消质疑前置的建议。
　　但部分观点与王主任相左，比如：
　　1.可以考虑整合招标采购监管职能，成立一个专门的机构全面负责招标采购监管工作，而不是一个类似于管理委员会的临设机构。
　　2.按现行《政府采购法》的规定来看，其调整范围是包括工程项目的，因此才造成了两法的冲突。可否将相关采购方式程序的规定从《政府采购法》独立出来，另行适用相关法律法规，也许这样也是解决两法冲突的一种方式？
　　3.改变政府采购原来集中采购与自行采购的划分，借鉴工程招标投标体系自行招标与代理招标的划分，将政府采购组织形式划分为自行采购与代理采购，撤销集中采购机构，发挥中介采购代理机构专业化的优势。

　　不成熟的意见，敬请网友斧正！