明晰职责权限 构建科学监管架构

zbs09

政府采购是一个系统工程，其涉及多方面的利益关系。在政府采购过程中很容易出现侵犯各采购当事人权益的行为，并产生寻租和腐败问题。为规范各采购当事人的行为，维护正常健康的政府采购市场秩序，加强监管势在必行。那么，如何确定监管主体并恰当地对其职责权限进行定位？这就需要我们进行深入的分析和研究。
　　多头监管 职责权限不清
　　我国政府采购事业起步晚、发展快，相关法律、法规的出台主要集中在1999年以后。2002年6月29日，第九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《政府采购法》，至此，我国已初步建立了政府采购的法律规章体系，为确保政府采购顺利进行提供了法律依据和制度保障。
　　我国政府采购监管主体的界定。
　　在我国现行的政府采购法律体系下，“两法”即《政府采购法》和《招标投标法》均对政府采购监管主体作出了界定。《政府采购法》确立了各级财政部门作为我国政府采购监管机构的法律地位；而根据《招标投标法》，国务院明确在工程采购监管中有关行政部门如发改委、建委、水利部等是主要监管机构。同时，《政府采购法》也规定工程采购参照《招标投标法》的有关规定，但并未明确工程采购具体由谁负责。另外，政府监察部门、审计部门对政府采购负有行政监督职责。
　　我国政府采购监管主体职责权限的界定。
　　“两法”对政府采购各监管主体的具体职能与权限进行了规定。《政府采购法》对各级财政部门作为政府采购监管部门的职责作出规定。比如，政府采购监管部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。同时，监管部门也应当对政府采购项目的采购活动进行检查。
　　《招标投标法》规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督以及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。后来国务院规定由各行政部门履行工程招标监管的职责。
　　另外，《政府采购法》规定，审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监管部门、政府采购各当事人有关政府采购的活动，应当接受审计机关的审计监督。监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。
　　管采分离未落实 权力依据模糊
　　实践证明，政府采购监管机构的职责权限定位显然存在多方面的问题，归纳起来主要包括以下几个方面：
　　“管采分离”工作尚未落实到位。
　　“管”，其职责应偏重于对政府采购整个过程的监管；“采”，则强调具体的采购操作实践活动。然而，目前我国“管”“采”双方权力划分的不明确不清楚在实践中产生了矛盾。比如，现在重大项目的立项、审批，都是由发改委负责的，但很多时候发改委又是这些项目的采购人，最后，还要担当采购项目的监管机构。当前，我国不少地方的政府采购监管与操作机构没有实现分离，如在财政部门内部设立一个政府采购办公室或采购中心，代表财政部门行使政府采购管理监督和具体采购事务双重职能。“管采分离”工作未落实到位，监督失效的政府采购最终可能导致多种问题的出现。
　　监管机构权力定位依据模糊。
　　《政府采购法》赋予了政府采购监管部门对整个采购过程的监管职权，包括对各当事人行为、采购程序、财政性资金使用效率的监管等。但是，这种监管权力定位比较粗略，其权力究竟有多大并未明确，这就使监管部门的行政裁量权过大，权力行使缺乏原则和制约。同时，监管机构行使权力的依据亦不够明确，如可以制定集中采购目录，但目录范围大小、其权力行使依据以及权力有无制约都未明确；对进口产品的采购享有审批权，其权力是有限的还是无限的，并没有制约，模糊不清；可以改变采购方式，但其改变的限制条件不够明确；可以进行审批方式的改变，但并未具体规定。
　　负有监管职责的各部门之间权责划分不明确。
　　《政府采购法》规定了政府采购监管机构的监管权力，但是权力的行使缺乏制衡机制。法律赋予了政府相关部门如审计机关、监察机关以及社会公众对政府采购的监督检查权力，但是负有监管职责的各部门之间职责权限划分不够明确。如广受关注的工程采购的监管问题，负有监管职责的各行政部门包括发改委、建委、水利部等部门和财政部门的职权划分不明确；在对货物、服务采购的监管问题上，主管部门财政部门与各综合部门如审计、监察部门之间分工协作不明确，导致各机构权责不分，沟通配合、协调性差，造成监管混乱。另外，在实际工作中，财政部门未能充分发挥其统筹、沟通、协调的作用。
　　依法规范 权责对等
　　我国可以在借鉴国外先进政府采购工作经验的基础上，结合具体国情，从实际问题入手，从以下四个方面规范和完善政府采购监管机构的职责权限定位。
　　通过完善法律制度规范监管机构职责权限定位。
　　完善的监管法律体系是政府采购工作顺利开展的法律依据和基本保障。
　　首先，我国应建立健全以《政府采购法》为核心的法律制度体系，解决政府采购监管机构职责权限定位不明确的问题，统一口径，明确规定各级财政部门是真正的监管机构，同时对争议较大的工程采购也应列入财政部门的管辖范围。
　　其次，要加快政府采购监督法规体系建设。应尽快制定与政府采购监管法律相配套的法规，并借鉴国外先进的政府采购立法经验，实现政府采购与国际的接轨，为开放政府采购市场作好充分准备。
　　最后，应完善相关法律法规，加强在涉及政府采购监管机构的权力与责任问题的立法，对监管不力所要承担的法律责任及相应的惩治处罚措施作出明确的规定，以督促监管机构积极作为，有效作为。
　　建立与权力相对应的责任制约机制。
　　在对政府采购监管机构进行职能定位时，应遵循相应的原则，依章办事，真正做到权力行使有依据、权力行使有制约和权力行使有责任。
　　首先，应将监管机构在政府采购的整个过程中的每个步骤的职能定位予以明确，对权力发挥怎样的实际作用以及能够行使到哪一具体的层面等予以清楚的界定和规范。
　　其次，要出台相关制度规定，明确监管机构执行其权力的具体依据，如可纳入集中采购目录产品的条件、应优先强制采购的节能环保产品清单，针对不同性质和类型的商品、货物和服务采取的不同采购方式等。
　　最后，建立监管机构权力与责任相匹配机制，真正做到权力、责任和义务的统一。对监管机构行政滥作为或不作为将承担怎样的法律责任、受到怎样的处罚，也应作出相应的问责说明和惩治规定。
　　形成各职能主体权力制衡的协调格局。
　　负有监督检查职能的各主体要明晰权责，正确行使权力，履行相应职责，形成各职能主体权力制衡的协调格局，以实现多头管理、同体监督。
　　首先，全国人大和地方人大可下设专门的政府采购监督委员会，专门负责对同级政府和下级政府的采购活动实施监管。
　　其次，纪检监察部门应改变“中立”立场，加强制度监督和过程监督，防止采购中的权钱交易，维护政府采购的廉洁性。
　　再次，审计部门除对一些大型采购项目进行专项审计监督外，还要加强对政府采购监管机构的再监督。
　　最后，政府采购主管部门定期将采购信息向社会公开，接受社会舆论的广泛监督，形成社会监督机制。

    来源：政府采购信息报   作者：郭建芹