学习烟台模式把政府采购当作“大事”来办

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学习烟台模式把政府采购当作“大事”来办

山东烟台这个盛产葡萄酒的海滨城市因独特的政府采购模式而受到业内广泛关注，资深专家更是一语中的“烟台模式很好体现了政府采购制度改革的本意，是一种理想的模式”，简言之，烟台模式的成功是抓住了政府采购的根本，把政府采购当作大事来办。烟台模式对于尚处相对混沌状态的市县政府采购具有普遍的借鉴意义。

一、关于领导重视和支持问题

对于这个问题，媒体认为领导重视是烟台政府采购的第一个可圈可点之处，领导是真正重视。诚如记者所言，“好多地方领导都重视，是的，重视有在口头上的，也有落在行动上的。烟台市的领导重视是落在行动上”。专家们也一致认为，没有烟台各级领导的真正重视，就没有烟台模式。烟台市政府采购运行模式的成功，得益于烟台决策者的无私及远瞻。所以，他们的采购路才能走得又稳又宽。

的确，我国的政府采购工作处于由分散走向集中的初始阶段，涉及到财政支出管理体制变革、传统采购习惯的改变、采购自主权的让与等诸多因素，阻力很大，矛盾很多，没有领导的真重视、真支持和率先垂范，政府采购工作是难以顺利开展的，由于人群的整体法治意识较淡薄，甚至存在权大于法、以权压法的现象，因此光有一部《政府采购法》是远远不够的，而领导同志特别是一些地区的党政首长能够身体力行的推动政府采购工作，绝对比完善的立法来得更为直接有效。作为市县的党政“一把手”应把政府采购制度改革摆上重要的位置，充分发挥其节约财政支出、促时廉政建设的作用，科学地领导和指导政府采购工作，创造良好的社会环境，提高政府采购工作者的地位，维护采购法律的威严，在车辆采购、工程招标等倍受群众关注的采购事项上带头执行政府采购法律和制度；作为市县“四套班子”领导成员应做政府采购制度改革的支持者和促进派，向党政“一把手”看齐，为基层采购单位放好样子、带好头，纪检监察部门要大力支持政府采购工作，使之与党风廉政建设、反腐败、治理商业贿赂等工作有机地结合起来，以更好地促动政府采购工作；作为市县财政部门的领导要责无旁贷地全力支持政府采购制度改革，把政府采购工作提升到培植财源和组织收入同等重要的位置，通过严格的预算控制和资金拨付手段使政府采购强行入轨；作为广大采购人的负责同志应有高度的法纪意识和政治觉悟，在政府采购活动中严格按照法律程序办事，多做依法采购的事，少犯违规操作的错误；作为市县政府采购部门的负责同志，一方面要埋头苦干，另一方面还必须经常向上级领导汇报工作开展情况，积极地争取各级领导的重视和支持。

二、关于管理机构设置和人员配备问题

1999年初，烟台市在财政局成立了正处级建制、参照国家公务员管理的政府采购管理办公室，人员编制从最初的15人增至现在的27人，财政局长十分重视采购办的建设，亲自兼任采购办主任，在人员配备上，采购办27人个个都是精兵强将，不是从行财科、基建科调来的，就是从区县选派来年轻有为的干部，采购办成了财政局人才的“蓄水池”，也成了大家向往的工作岗位。业务骨干相对固定，从业10年的业务骨干5人，占18．5％，从业5年以上的干部20人，5年以下干部7人，形成了一支人员相对稳定，干部队伍级次发展的专业化管理队伍。

高规格独立设置政府采购管理机构，高标准配备27人的专业管理人员，一个地级市能拥有如此强大的管理阵容令人赞叹，不能不说是政府采购的幸事，这是烟台政府采购工作者能够理直气壮地实施精细化管理的组织保障。相比烟台，还有为数众多的市县政府采购管理机构及人员则显得十分“单薄”，不少采购管理机构作为财政局的一个业务科室，没有独立的法人资格，人员也就三两个人，有的采购管理机构挂靠在财政其它业务科室，加挂一个牌子，还有的市县根本不设采购管理机构，也不安排专门人员负责这项工作，更有相当数量的市县政府采购工作仍处于管采合一的状态，采购管理工作被当作可有可无的“副业”来办，这就是市县政府采购踟蹰不前、作为不大的症结所在。如何加强市县政府采购管理机构建设，烟台的经验就是绝好的答案。

三、关于具体采购操作问题

在综合分析了全国的情况及自己的实际情况后，烟台市认为从目前众多拥有双甲资质的招标代理机构中，通过考试确定若干代理机构代理政府集中采购工作能更好地完成法定的使命。烟台市的这一创新，激活了整个运行机制，而且整个招标代理氛围更加和谐了。随机选择代理机构，代理费用财政统一支付，代理费用相对固定，代理机构不用再花心思去拉关系找饭碗，只要把工作做好就能饭越吃越香。

设立事业性质的政府集中采购机构是普遍的做法，实践证明，由采购中心代理政府集中项目并非惟一办法，近年来，集中采购机构在运转中也暴露了不少问题，比如：效率低、服务差、开支大、管采扯皮，北京市朝阳区鉴于采购中心高额的运行成本而撤销了采购中心，将集中采购业务随机委托给社会中介机构代理。导致北京朝阳撤销采购中心，实行市场化代理的原因是集采机构维持成本高、采购效率低、服务质量不理想，的确一个区县采购中心每年高达百万元的运转支出让人觉得“咬牙”，相较全年集中采购节约的财政性资金总额比例过大，增人增支让人觉得设立采购中心“不划算”。实行市场化代理，由于社会中介机构之间存在竞争，需要自己“找饭吃”，一般而言，其代理效率和服务质量还是不错的，这一点与捧着“铁饭碗”、等着采购人上门的集采机构迥然不同，尽管服务要收费，但费率并不太高，采购当事人还是能够承受，财政直接支出明显减少。低收费、高效率、优服务是市场化代理的主要优势。烟台人从一开始就选择市场化代理的模式，由此，我们可以看到集中采购可以有不同的实现方式，可以结合市情县情因地制宜，不搞人云亦云，是否设立采购中心不应成为政府采购工作的障碍。

四、关于工程采购问题

针对政府工程采购项目情况复杂及采购管理难度较大的实际情况，烟台市财政部门与建设部门通力合作，在不改变现行工程招标管理模式的前提下，充分发挥建设部门参与工程招投标监管较早，拥有一整套行之有效的监督管理办法的优势、合理规划角色分工。财政部门着力抓好从采购资金、采购过程到合同履行的全方位、全过程监管，建设部门突出发挥在招投标环节及对工程质量的监督作用。由于职责分工明确、监督管理到位，烟台市政府采购顺利介入工程领域，市级城建、水利、民航等所有工程项目的施工、安装、设备、材料及监理等全部按程序实行政府采购。目前，工程采购已成为烟台市政府采购的重头戏，采购规模已占采购总额的70％以上。

工程采购是政府采购三大项目之一，是政府采购扩张规模的重要增长极，可以说工程采购的优劣将是未来评价一个地区政府采购工作水平的重要方面，但工程采购工作的开展在市县一级往往很难，突破性不大，基本处于空白状态。俗话说“心急吃不了热豆腐”，从管理体制和业务专长角度讲，政府采购管理部门在短时间内完全接手工程采购不太现实，但这不等于政府采购管理部门就无事可做，同时政府采购管理部门也应认识到工程采购需要建设部门的配合，要主动寻求建设部门的支持，共同跳出部门利益的狭隘，形成做好工程采购的合力。市县政府采购管理部门在工程采购工作中要充分发挥法律赋予的职能，在预算评审与控制、合同监管与竣工决算审查、资金拨付等环节上做足文章，尽快把工程项目纳入采购笼子。

gzztitc

感谢楼主又一次给大家提供了好的分析文章！

建议楼主再学习和研究一下发帖的”格式“问题；我试着给划分了一下段落，重点部分描黑，是不是看得更清楚了？

hetan719

　　也许只能作为个典型，想要推广很难啊！

gzztitc

楼主的文章，介绍了烟台注重市场经济，不是简单的搞”招标中心“的做法，值得参考和研讨；

但是，对于｛在人员配备上，采购办27人个个都是精兵强将，不是从行财科、基建科调来的，就是从区县选派来年轻有为的干部，采购办成了财政局人才的“蓄水池”，也成了大家向往的工作岗位。业务骨干相对固定，从业10年的业务骨干5人，占18．5％，从业5年以上的干部20人，5年以下干部7人，形成了一支人员相对稳定，干部队伍级次发展的专业化管理队伍。 ｝

本人觉得还不足，还是只局限在财政系统内部“选人，用人”，尚没有更加广泛的从社会上“招聘”，而人员构成中，也看不出有多少“专业技术人员”；那些问题，还希望楼主和大家一同继续探讨。

hetan719

　　一个地市级的采购办有27人之多？我想设在财政局的类似的办公室应该很多，比如民生办、农发办，如果都如此配备人员，那么该财政局究竟有多少人？！

qinl

[s:33]

gzztitc

作者的文章，不仅仅讨论了个人对“烟台”政府采购的特点的分析和探讨，而且，再次给大家推荐了一个地方的新模式——烟台模式；

以前，本人只注意过“合肥模式”，常常看到其经验被推广，一般的招标，能达到节约30%甚至50多的效果……

而烟台模式，人们可能听到的比较少。其实，有关的介绍不少。

下面，我将补充有关介绍烟台政府采购的一些文章，供楼主和大家学习参考。

gzztitc

不负责采购的采购办——对烟台政府采购模式的调查（一）


    来源：国家预防腐败局 时间：2009-03-24 14:03


　　正处级单位、编制从５名发展到２７名、主任一直由市财政局长兼任，对于一个地级市的政府采购部门而言，可以称得上规格高、阵容强。它就是山东省烟台市政府采购管理办公室。


　　然而，这个采购管理办公室并不负责具体采购工作，具体采购工作由采购人委托给社会中介代理机构办理。“我们通过创新政府采购管理运行机制，实现了彻底的‘管采分离’。”采购管理办公室副主任任信美说。


    采购办不负责具体采购是放权还是失职？



　　尽管过去１０年了，任信美依然记得烟台采购办在运行之初招来的“非议”。


　　烟台采购办成立后不久，任信美应邀到外地参加一个政府采购工作会议，在会上介绍了烟台“将采购工作委托给社会中介代理机构，采购办只负责监管”的做法。




　　“没想到立即引起质疑声。”任信美回忆起当时的情景：有的同志说，“我不同意烟台的做法，中介机构追求的是利润，把采购项目交给社会中介机构操作，他们会不会和供应商合伙骗取财政资金？我们不放心”；有的同志提出，“采购办就是要替政府部门采购，把财政的钱花好，放弃采购职责就是失职”。


　　在争议声中，烟台政府采购工作沿着“管采分离”的模式前行。


　　“市委市政府支持我们实行‘管采分离’模式，我们就铁了心地走下去。”烟台市财政局局长叶文君介绍了当初确立采购办职责时的考虑：政府采购工作由财政局监督管理，如果在财政局里设立一个专门负责采购工作的“采购中心”，那么就造成财政局“自己监督自己花钱”的局面；如果把“采购中心”放在别的部门，“采购中心”是“听”财政局的还是“听”所属部门的，采购办又如何去监管？因此，把具体采购工作委托给社会中介代理机构，不但可以避免造成管理体制上的混乱，还有利于发挥社会中介机构的专业优势，提高工作效率。




　　直到《政府采购法》施行，关于烟台采购办“是放权还是失职”的争论才告结。２００３年１月１日起施行的《政府采购法》第六十条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”




　　而于２００８年初召开的第十七届中央纪委第二次全会也从推进源头防腐的角度明确要求，扩大政府采购的范围，规范政府采购行为，严格实行“管采分离”。
　　“管采分离”的原则被确立，那么集中采购机构是选择政府设立还是采用社会中介代理机构？


　　财政部科研所所长贾康从工作效率和利益导向层面对烟台的做法给予肯定：正常情况下，独此一家的政府“采购中心”更容易产生惰性，导致效率低下；同时，“采购中心”在运行过程中并不能超脱于实际利益之外，一般情况下，代理费用按照标的额的一定比例收取，“采购中心”为了收取更高的代理费用，很有可能故意抬高标的额，这就有违节省采购资金的初衷。烟台将采购工作委托给符合资质要求的多家代理机构，由他们行使“采购中心”的职能，让他们相互竞争，有利于提高工作效率。


　　“更重要的是，面对社会中介代理机构，采购办处于‘强势’地位，能够进行更有力的监督。”贾康说。


    把政府投资工程项目纳入采购监管是尽职还是越权？



　　和许多地方一样，烟台市的政府投资建设工程项目招投标工作一开始放在建设局，由建设局下设的工程建设招投标管理办公室负责。这种“谁负责项目，谁负责采购”的管理模式有利于发挥建设部门在工程建设上熟悉业务的优势，提高了效率。但是，重大工程项目往往由建设局主要领导任指挥长，而招投标管理办公室归建设局管，造成下级监督上级比较难的局面。




　　《政府采购法》明确规定，采购范围包括货物、工程和服务。近年来，烟台市用于政府投资建设工程的支出占了财政总支出相当大的比例。




　　能不能既发挥建设部门熟悉业务的优势，又能从外部多加一层监督？采购办主动与建设局协商。




　　“一开始有些担忧，怕人家认为我们越权，去‘抢’采购的‘大头’。”任信美说。




　　为避免产生“误会”，采购办提出了一个既有法理依据又具体可行的主张：政府投资工程项目花的是财政资金，采购办代表财政部门履行监督职责，项目招投标只是工程项目政府采购过程中的一个环节。这一环节在综合考虑《政府采购法》与《招标投标法》的前提下，仍在建设部门的工程交易中心进行，由采购办与招标办实行双重监督。这得到了建设局的理解和支持。




　　于是，在不改变现行工程招标管理模式的前提下，采购办着力抓好从采购资金、采购过程到合同履行的全方位、全过程监管，建设部门突出发挥在招投标环节及对工程质量的监督作用。




　　由于职责分工明确，烟台市政府采购工作顺利介入工程领域，市级城建、水利、民航等所有工程项目的施工、安装、设备、材料及监理等全部按程序实行政府采购。目前，工程采购已成为烟台市政府采购的“重头戏”，采购金额已占采购总金额的７０％以上。




　　在烟台市政府采购管理办公室获得的多项荣誉中，有一项比较特殊———烟台市城市建设工作先进集体。“这是市委、市政府和建设部门对我们工作的鼓励。”任信美说。




　　曾参与起草《政府采购法》的财政部条法司原司长王家林这样评价烟台政府采购的“管采分离”模式：“不该管、管不好的业务，坚决不管；应该纳入监管范围的业务，决不放手。这体现了烟台采购办职责定位的清晰。”




　　




　　


采购对象和范围更加全面和完整，权责明、体制顺带来的好处


　　“你来时经过的道路、路中间的隔栏、路上的斑马线、路灯、路边的绿化、你坐的汽车，都是通过政府采购买的。”见记者有些惊奇，任信美接着说，“你坐的椅子、面前的桌子，你喝的水、喝水的杯子，会议室里的这些东西，也是采购来的。”任信美的一席话让记者这个外来人也切身感受到了烟台政府采购的广度和深度。




　　翻开烟台市２００８年政府集中采购目录，货物类、工程类、服务类共４２项，覆盖了政府采购所能“买”的方方面面。政府采购额也迅速增长，从１９９９年的１亿元扩大到２００８年的４２亿元，历年累计完成１６５亿元。




　　“这在很大程度上得益于‘管采分离’模式带来的‘权责明、体制顺’。”任信美这样总结经验。烟台的政府采购管理体制明确了监管机构、采购人、代理机构、专家评委、供应商等各方的角色定位与职责，使得各方在采购过程中各司其职，各负其责，相互支持，相互配合，有效减少了运行中的纠纷和阻碍，增强了政府采购的执行力。




　　烟台市纪委常务副书记、监察局局长董仁利说：“烟台的政府采购通过‘管采分离’，最大限度地消除了采购中存在的‘利益空间’、‘关系空间’，有效防止了权钱交易等腐败现象的发生。”




　　“我们的定位自始至终都是监管。”任信美说，“除了监督采购这个环节，我们还把精力放在了需求论证、采购后评价、加强中介代理机构管理、发挥评审专家作用等方面，从整体上推进全市的政府采购工作。”


    保存时间:2010/5/8 11:04:45
    原标题:不负责采购的采购办——对烟台政府采购模式的调查（一）-国家预防腐败局
http://www.nbcp.gov.cn/article/xxzh/200903/20090300002148.shtml

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采购资金是这样省下来的——对烟台政府采购模式的调查（二）



    来源：国家预防腐败局 时间：2009-03-24  


　　几个兄弟城市完成“数字化城市管理信息系统”平均投资在5000万元以上。而在烟台，经历了一番“周折”后，这个系统只花了1800万元，并得到了由住房和城乡建设部委托的项目验收专家组的高度评价———“在全国有示范价值”。



　　项目负责人、烟台市数字化城市管理监督中心副主任郭滨对市政府采购管理办公室的态度也在这番“周折”中经历了大变化，从忐忑、不理解，到理解、感谢。




　　“没有市采购办的严格把关和大力协调，这个项目不可能完成得这么漂亮。”郭滨说。




    前移节资关口，对采购项目进行需求论证


　　2005年7月，烟台市被建设部确立为首批“数字化城市管理信息系统”建设试点城市。2006年10月，烟台市政府批准项目上马，郭滨具体负责这个项目。




　　郭滨粗略估算了一下，烟台要完成这个项目，怎么也得6000万元。郭滨犯难了:要是做方案时报6000万元，领导一看数额太大，直接否决或延缓实施，就不好办了。“先报3000万元，把项目做起来，到时候再追加资金，总不能留下‘半拉子’工程。”郭滨暗自打起了“小算盘”。


　　3000万元的方案很快被批准。郭滨把采购申请送到市采购办，心想市政府都批准了，应该很快就能实施采购。可市采购办的答复是：“这个项目必须进行需求论证。”




　　市政府都批准了的方案，采购办为什么还要进行需求论证？采购办副主任任信美说：“市政府批准的是项目的总体规划，而对于其中的每一个细节、组成部分,我们有责任在采购前就采购规模、采购档次再把关。”


    “挤压”采购申请中的“水分”


　　人们通常理解的节约采购资金，主要是指在采购环节通过供应商之间的竞争省下资金。比如一个标的100万元的项目，经过采购环节供应商竞争，中标价90万元，这个项目就节约了10万元的资金，节资率10%。


　　可是，这个标的100万元的项目确实需要吗？如果确实需要，能否通过采购前的论证和规划，将标的额再压低一些？




　　实际上，采购申请中的水分并不少。一些采购人从部门利益出发，在方案设计时追求最新、最好，“贪大求洋”，导致采购申请中掺进了水分。


　　针对政府采购项目是否合理、能否真正实现“物有所需”，烟台市通过搭建论证平台，将专家论证意见引入到政府采购的立项环节。对于采购规模较大、技术较复杂的项目，市采购办组织财政部门相关科室、采购人代表、有关专家，对采购人拟实施采购方案的合理性进行综合分析论证，并将结果作为财政项目预算和是否同意采购的重要依据。





　　中央财经大学政府管理学院徐焕东教授认为，烟台的做法体现了“大采购”理念，将以前脱离于采购环节的需求论证和预算管理纳入整个采购监管范围，具有重要借鉴意义。因为政府采购科学与否，并不只体现在采购操作环节，而是应该通过需求论证和预算管理，解决好政府为何采购、采购什么、采购多少等问题，从而抑制超过实际需要的、奢侈浪费的采购项目，避免重复采购，节省财政支出。


　　通过需求论证，郭滨报上的3000万元预算被压缩至1800万元。这是因为，专家在论证时提出了资源设备共享方案——信息系统后台由原计划的独立搭建改为依托市综合信息中心搭建,原方案中提出的核心交换机、网络安全设备、数据库软件等与市综合信息中心共享；原计划独立采集的空间地理数据改为共享市国土局的空间地理数据信息；原计划独立安装摄像头采集影像信息，改为共享市公安交警部门的影像信息。




　　通过共享，可以省下设备购置费1200万元。但郭滨心里却没底，他说：“论证会上说可以共享，但拥有这些资源设备的部门同意吗，到时候找谁协调啊？”




　　的确，在一般人眼里，这些资源设备属于市综合信息中心、市国土局、市公安交警部门。但在采购办眼里，它们属于国家。“道理很简单，它们都是用国家财政的钱买的。”任信美说，“凡是出于公共的用途，都可以用这些资源设备。”




　　于是，市财政局的工作人员出马，找有关部门协调。看见“出资人代表”来了，这些部门都挺配合。与此同时，确实需要采购的，按程序实施采购。

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2008年10月，“烟台市数字化城市管理信息系统”通过了由住房和城乡建设部委托的项目验收专家组验收，并得到高度评价。




　　谈起这一番“周折”，郭滨说：“我们没有买最贵最新的设备，没有单独建网，没有单独采集信息，可是通过整合共享资源，同样达到了目的，何乐而不为呢？”




　　2008年，烟台市市级财政通过需求规划和预算控制，货物和服务类采购论证项目54个，节约资金0.52亿元；工程类评审项目324个，审减资金10.73亿元。




　　大多数时候，需求论证都是通过削减或压缩采购项目来节省资金。但也有为了优化需求方案、提升功能档次而追加预算的情况。烟台市供水管网检测设备采购方案经专家现场勘查论证后，采纳专家意见，追加预算，对原方案中档次偏低的检测设备进行升级换代，使检测功能达到了国内领先水平。


    联项采购同类产品，获得规模化效益


　　规模是提高采购活动效益的基础，烟台市通过对同类产品实行联项采购，在提高政府采购效益方面取得了显著效果。




　　烟台市政府采购办将各部门、单位相同类别或相同性质的小型项目合并打包；在采购时，变多次采购为一次采购，不断提高批量采购规模。此举有效避免了采购单位各自为政、互不通气，对同类材料、设备重复招标，浪费人力、物力的现象，降低了采购成本。




　　2008年，烟台市区山海南路、双河西路等6条道路在建设中，均需采购石材，市采购办主动协调各采购人，将所用石材供应进行联项采购，一举节约资金174万元。




　　对市直各部门需要的通用办公设备，采购办每季度合并采购一次，由专家论证需求档次，统一标准，既防止部门对办公设备“贪大求洋”，又形成了规模效益。目前，在计算机等通用设备类采购中，联项采购已占到采购总额的90％以上。


　　中央财经大学原党委书记李保仁教授认为烟台政府采购的做法，较好地落实了《政府采购法》提出的“进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好”的要求。


    节余资金全部留存财政，由政府统筹安排


　　政府采购节省的资金归到哪里？财政部科研所所长贾康说，不少地方出于种种原因，包括出于调动相关部门“积极性”的无奈，要给采购方的部门或单位“分成”。


　　烟台将节省的资金全部收归国库。这一做法在早期引起了采购单位的误解——“花的我部门预算的钱，省下来却归国库，对我有什么好处？”


　　“表面上看节省的是部门预算，可部门预算本质上也是财政资金，都得归国库。”任信美对采购单位这样解释。


　　时间久了，采购单位不但习惯了项目预算被采购办“挤压”，很多时候还主动要求被“挤压”。因为部门的年度预算总量有限，单个项目节省了资金，意味着能在预算总量内多实施几个项目。多干成几件事，就多几份政绩，部门当然乐意。


　　采购办把政府采购省下的资金归国库，让市里有能力多办事，市政府也满意。中央财经大学政府管理学院杨燕英副教授评价说：“烟台的做法彰显了公共利益最大化的政府采购管理理念。”



　　（摘自《中国纪检监察报》）

保存时间:2010/5/8
原标题:采购资金是这样省下来的——对烟台政府采购模式的调查（二）-国家预防腐败局

【注：色彩等是本人加描的，仅供参考，下同。gzztitc】
http://www.nbcp.gov.cn//article/xxzh/200903/20090300002135.shtml