“政采监管不力”探因 【转贴】

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    “政采监管不力”探因


         2009-12-15   来源：政府采购信息报  作者：吴曼曼




　　编者按 监管不力是当前一些地方政府采购工作中存在诸多问题的重要症结。本文从现行法律制度出发，分析了导致政府采购监管不力的深层次原因，并提出了自己的对策，其中有不少启发性的内容。

　　
　　政府采购的目的是为了规范政府公共支出行为，管理好纳税人的税金形成的公共资金；为了维护国家和社会公共利益，让交易在阳光下运行，从而进一步促进政府的廉政建设。2000年和2003年我国分别实施了《招标投标法》和《政府采购法》。两法对规范政府采购发挥了重大作用，但在实施过程中也出现了各种各样的问题。原因很多，归根结底还是监管的不力。
　　
　　古格斯魔戒与政府采购监管
　　
　　柏拉图曾经讲过一个故事：有个牧羊人发现了一枚宝石戒指，当戒指上的宝石朝向自己时，他就会隐身。当戒指上的宝石指向别人时，他就会现身。于是他凭借戒指的魔力杀死国王，迎娶王后，篡取王位，成为新的国王，这就是古格斯魔戒的故事。故事紧接着又提出一个问题，如果一个正义的人与一个不正义的人各戴一枚这样的魔戒，结果会怎样呢？柏拉图指出：结果是不正义的人做不正义的事，而正义的人也做不正义的事。这充分证明了正义是有限的，人为了私利就会行不义之举，所以西方有性恶论。基于性恶论，要阻止恶的行为发生，就只有重视监督和约束。
　　
　　在政府采购问题中，魔戒就相当于监管不力。当为了谋取不正当的利益时，监管部门疏于监管，或睁一只眼闭一只眼，让魔戒发挥作用，腐败自然滋生。这与政府采购的目的背道而驰，严重危害了采购制度本身。所以在政府采购问题上，我们更需要解决的是监管问题。魔戒不破除，整个采购制度就完全不受控制。所以政府采购问题要想得到有效的控制，必须从监管制度上下工夫。
　　
　　目前政府采购监管中存在的问题

　　
　　《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”依照《政府采购法》，财政部门是政府采购的监管部门。而《招标投标法》第七条规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”并没有明确地规定监管部门。只是在国务院办公厅2000年5月3日印发的《关于有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》中指出了监督部门，规定重大工程建设项目由国务院发展计划部门监督检查。由于这两部法律在法律位阶上属于同一位阶，造成了两部法律在监管上的分裂现象。两部法律对政府采购的划分中，发改委成为双面人，在重大工程的采购中既当采购人，又当监管者。按照《政府采购法》，采购人和监督管理部门应该分开，且法律专门规定监督管理部门不得参与采购活动。但在国家重大工程的采购中，发改委就是采购人的角色。如果按照《招标投标法》由发改委来监管，这就显然与《政府采购法》规定的原则相违背，所以国家公共采购市场中的监管主体实际上没有统一。公共采购市场中的货物、工程、服务，城市基础设施建设、供水、供电、供热等政府公用事业的采购项目，按照上述《意见》的规定存在着多元的监督主体，大部分还没有纳入各级财政部门的监管视野。
　　
　　监督机制还缺乏统一的监督规则。《政府采购法》虽然赋予各级财政部门对政府采购活动进行监督的权力，但《政府采购法》具体内容中，并没有详细规定财政部门监督的实体性和程序性规则，在监督检查的专门章节中也没有具体的、有效的、强制的监督措施。由于《政府采购法》缺乏统一、独立的监督规则，财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章，但其法律效力和位阶较低，难以对政府采购市场实施有效的具有普遍约束效力的监督机制。
　　
　　《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”而按照《招标投标法》第十三条规定：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。”两部法律规定的代理机构性质相反，《政府采购法》中规定的代理机构，在制度设计上是公益性、非营利的；而依据《招标投标法》，工程类政府采购招标的代理机构是营利性的民间企业。在政府采购中公益性机构和营利性机构在国家利益、社会公共利益、支持本国货物、环保节能等方面的理念是有显然区别的。两部法律、两种机构，带来的是两种不同的采购机制，由于权力的交叉重叠，从而造成监管上的不力，导致采购中问题频出。
　　
　　在工程采购领域，由于管采不分，权力过分集中，导致公开的招标采购往往流于形式。招标的权力集中在政府的采购和招标部门，权力不受监督和制约，当事人可以用公开招标的形式来应付法律、应付公众，腐败产生的危害会越来越严重。工程采购中的很多案例已经用事实印证了其中出现的问题。每个案例中的项目都通过立项、验证、评审、公示一套完整程序，但这些都是表面现象，招标实际被人为操纵，流于形式。在招标业内把流于形式的招标称为“认认真真走过场、规规矩矩假招标”。当然“走过场”与“假招标”都是形式标，但两者还是有很大的区别。“走过场”在采购过程中有潜在投标人的正当竞争存在，“假招标”在采购过程中几乎没有潜在的投标人的正当竞争，或只有不正当竞争。

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政府采购监管对策

　　
　　我国政府采购方面的法律主要包括《政府采购法》、《招标投标法》两部，在实施的过程中，两部法律的交叉、重叠带来很多矛盾和冲突，这不仅违背了政府采购的初衷，而且造成政府采购法律体系的混乱，尤其不利于政府采购救济制度的落实。所以要解决这个难题，必须修改法律，使其分工明确，利于法律的实施。从法律的内涵来看，《招标投标法》包括政府采购工程和非政府采购的工程两部分。按政府采购法的规定，把政府采购的工程划归财政部监管，这样就解决了内容交叉部分的监管，又不影响《招标投标法》的法律地位。
　　
　　孟德斯鸠在《论法的精神》里写道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”政府采购中同样适用这条黄金法则，为了避免采购中滥用职权，控制腐败的滋生，必须依靠权力的相互制约。在这点上可以借鉴国外的先进经验。英国整个采购过程受议会的公共支出委员会监控，该委员会受全国审计长办公室的监督，而全国审计长办公室则是由部门审计师组成，总审计长享有高度的独立工作权，并对财政资金的使用情况有充分的监督权，可履行其职能范围内的检查或向议会报告。美国的做法是：议会有审查采购预算的监督权，负责审查政府预算安排的合法性与合理性；审计部门主要对管理工作和资金的使用进行事后的监督检查；财政部门则主要监督采购过程中的资金使用。总的来说是事前控制、事中监督和事后检查相结合，日常监督与专项监督相结合。
　　
　　所以《政府采购法》的有效实施，必须在法治的轨道上运行，必须依赖有力的监督机制，有健全的程序与规则。财政部门、审计部门、监察部门、采购中心、采购人、供货商等各方面要按照管采分离的原则，做到采购的监督管理与采购实施机构分离，各职能部门分工明确，相互制约，形成合理的制约机制。在分权制衡的运行体系下，构建完善的政府采购制度体系。而当前的一个重点，就是尽快实现工程采购的管采分离。
　　
　　《政府采购法》第三条规定：政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。公开原则是实现公平竞争、公正采购的前提。只有公开信息才能让采购确实在阳光下进行。所以应该加大信息公开力度，吸引社会力量参与监督，可以弥补监管部门监管力度不足的情况。
　　
　　在指定的刊物和网站上及时发布政府预算与采购信息，公开采购过程中信息的发布。尤其是在遵守程序的前提下，要公开所有应该公开的信息。尤其在采购结束，要让没有中标的供应商及时了解原因，便于其进行质疑与投诉。
　　
　　让新闻媒体介入，特别是大额的采购项目，允许新闻媒体全面采访。通过新闻报道，让社会更全面地了解政府采购的规范和过程，客观评价政府采购工作。相关信息应该向社会进行发布，或者分阶段通报采购项目的进展。


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    保存时间:2009/12/16
    原标题:“政采监管不力”探因_政府采购信息网
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现在就是太乱，只能随波逐流！