公共资源交易监督管理改革应关注的几个问题 【转贴】

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公共资源交易监督管理改革应关注的几个问题

来源：河北省财政厅政府采购办公室2015-02-02

公共资源交易制度改革在全国各地开展以来，因缺乏从上到下的统一规划指导，导致各地平台建设模式各有特点，不尽相同，在丰富改革实践的同时，也对包括政府采购在内的行业发展格局产生了巨大的冲击。2014年6月3日，国家发展改革委会同财政部等七部委研究起草了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》征求意见稿，初步提出了公共资源交易平台建设的顶层设计框架。同时，针对一些地方公共资源交易中心在开展政府采购工作业务时出现的违法违规问题，财政部专门下发了《关于公共资源交易中心开展政府采购活动有关问题的通知》（财库［2014］165号），重申了依法监管和操作的立场。结合新形势和新要求，笔者对如何做好公共资源交易监管管理改革工作谈一些个人看法。

当前我国并没有专门的公共资源交易法，因此对公共资源的定义缺乏法律权威界定，各地往往都是以政府文件形式自行规定。从内容上看，主要都涵盖国家投资的工程建设项目招投标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让、药品采购、国有（集体）产权（股权、经营权）交易以及其他涉及国家投资、公共利益、公共安全等相关事项的集中交易活动。1999年颁布实施的《招标投标法》规定了对招投标活动采取行政部门监督的方式，2000年国务院办公厅印发《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）进一步详细规定各部门职责，其中国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查，国务院工业和信息化、住房和城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督，财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，国土资源主管部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查，负责对矿业权交易的监督管理。2003年颁布实施的《政府采购法》明确规定了财政部门作为政府采购的法定监管主体，实际也是对部门管理模式的肯定。

从发展实践看，以行政部门为主的"线条式"管理，监管主体单一，责权明确，但主要的弊病就是容易各自为政，九龙治水。也正是基于此，2010年前后各地才有了建立公共资源交易综合监督管理模式的探索，才有了"一委"、"一办"的实践产物。笔者认为，其改革初衷并非要取代各行业主管部门，而是通过对各个交易活动和部门职责以类似提取公约数的方式进行整合，变"线条"式管理为"条块"相结合的管理，从而形成横到面，纵到底的公共资源交易一盘棋的管理体制。

对于当前公共资源交易改革领域中出现的各种问题，说明这项改革在实践还有一些准备和配套工作没有做到，笔者认为当前应考虑解决三个问题：一是国家层级应该成立一个综合指导和协调全国公共资源交易改革工作的决策机构，统筹做好公共资源交易制度改革路径的规划设计，并负责做好与国务院各行业主管部门之间的职责划分，从顶层制度上确保职责边界清晰，改革秩序不乱，避免地方因为摸着石头过河所带来的改革负效应。二是地方层面监管体制改革问题。从规范社会公共资源交易活动的全局视角看，除了当前以主管部门为主的线条式管理模式外，现实的改革实践还逐步探索出另外两种模式，一种是地方人民政府成立的公管部门统一监督管理公共资源交易活动，相关行政部门不再监督管理各自行业公共资源交易活动，称之为块式综合监督模式，安徽省即采取这种管理模式。另一种模式是地方人民政府成立的公管部门统一指导协调本地方公共资源交易活动，具有法定公共资源交易活动监督管理职责的相关行政部门继续监督管理各自行业公共资源交易活动，公管部门与行业行政部门的职能各有侧重，称之为综合+行业监督模式，即条块式管理，河北省即采取该模式。以上三种模式管理效力究竟孰优孰劣仍然有待观察，但必须保证无论何种监督模式，都必须以有效发挥监管效力，规范公共资源交易活动为最终目的。 三是理顺深化改革与依法行政的关系。于法无据是当前公共资源交易制度改革面临的最大难题，无法可依的改革实践与职权法定的行业主管部门在诸多方面都不可避免产生摩擦。这一方面说明了改革还没有完全纳入到法治化轨道上来，另一方面也说明现行法律制度环境对改革新生事物缺乏包容性。党的十八届四中全会提出了实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要的总体要求。未来要全面做好公共资源交易改革实践与现行各类法律制度的有效衔接，改革实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止，处理好法治规律和改革规律的矛盾关系，从而实现公共资源交易管理改革的良性互动发展。（作者单位：河北省财政厅政府采购办公室）


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一些地区交易中心由纪委牵头建立，个人感觉其目的就是为了加强对行政部门的约束和监督。现有体制下，行政部门的权力较大，投标人，代理对于行政部门的一些不合理做法、甚至是违法做法难以进行有效的监督投诉，不如借助交易平台来鼓励、促进交易主体的监督投诉。

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说得有道理，目前，根据《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》国办发〔2014〕71号文件精神，各地又在探索农村产权交易中心的建设问题，很多地方都尝试把这两个中心合并建设，如果在不加强顶层设计，可能更加混乱。[s:33]

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说明这项改革在实践还有一些准备和配套工作没有做到，笔者认为当前应考虑解决三个问题：一是国家层级应该成立一个综合指导和协调全国公共资源交易改革工作的决策机构，统筹做好公共资源交易制度改革路径的规划设计，并负责做好与国务院各行业主管部门[s:78] [s:78] [s:78] [s:78] [s:78] [s:78] [s:75] [s:75] [s:75] [s:75]