政府采购信息报发表 对“公共资源中心”探讨专集 对顶层设计提出建议【转贴】

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公共资源交易平台建设路在何方之上篇：定好位不走偏

政府采购信息网   2014年5月19日 来源： 政府采购信息报   作者：信息报   

公共资源交易平台建设须践行法治思维

原标题：“交易平台”建设须践行法治思维

“市长亲自主持各部门协调会，讨论建立公共资源交易平台的方案。很快，《关于推进公共资源交易市场建设实施意见的通知》就出台了。公共资源交易平台迅速在全市遍地开花。”河北省某市财政局政府采购管理办公室负责人向《政府采购信息报》记者透露，在强大的行政力量推动下，该市包括区县一级的公共资源交易平台几乎是在短短两个月内建起来的。

由于没有成体系的法律法规，也缺乏统一的指导方案，目前全国各地建立起来的交易市场和交易平台五花八门、性质各异，即使部分后成立公共资源交易平台的省市调研和借鉴了其他省市的做法，也都是“摸着石头过河”。平台建的对不对，心里没底；运行机制好不好，没法衡量。

“这是一个实践先行、尚无立法的改革探索。或者说，是一项突破了现行法律的尝试。”一位不愿透露姓名的法律专家如此评价。

建“交易平台”应有法规支撑

公共资源交易平台的建设从严格意义上来说不涉及法律的问题，但从行政监管的角度看会有法律的风险，其实质是权利和责任的配置涉及法律规定。

建立公共资源交易平台的法律依据是什么？这是《政府采购信息报》记者在采访过程中社会各界人士最为关注的话题，因为这关乎公共资源交易平台的合法性。

有人认为，工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各个领域均已出台法律法规，公共资源交易平台遵守这些法律法规即可。然而，这些法律法规均未提及公共资源交易平台的建设，求证于相关法律法规，也没有查到以“公共资源”或“公共资源交易”直接命名的法律法规。

《招标投标法实施条例》第五条规定，“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。”有人据此作为公共资源交易平台建立的法律依据。但有不少业内专家认为，无论是从法律效力，还是从规定的内容来看，该条款都无法作为公共资源交易平台建立的充足依据。

“就目前看来，各地公共资源交易的整合大多是由市政府或有关部门推动的， ‘尚方宝剑’大多是当地政府的一纸红头文件。”山东省济南市一位政府采购资深人士表示。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新认为，改革需要法治思维。公共资源交易平台的建设从严格意义上来说不涉及法律的问题，但从行政监管的角度看有法律风险，其实质是权利和责任的配置涉及法律规定。

随着公共资源交易体系改革在各地的不断推进，一些地方开始意识到这个问题。2012年12月，安徽省合肥市十四届人大常委会第38次会议审议通过了《合肥市公共资源交易管理条例》，填补了国内公共资源交易立法空白。

“目前，安徽省发改委正在牵头制定《公共资源交易管理办法》。”安徽省财政厅政府采购处原处长宋宝泉透露。他认为，任何地方性的改革创新，都应在法律框架下进行，不应违法。以政府令或市政府文件等形式代替法律去改革创新是不可取的，建公共资源交易平台应有法规支撑。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”美国着名法学家伯尔曼的这句话发人深省。

深化改革也应依法办事

李克强总理多次在不同场合强调改革要在法律框架内进行，要求“改革当中既要先行先试，还得依法办事”。

对于政府部门来说，“依法行政”与“改革创新”似乎是两个方向相反的原则。怎样才能“两手都要抓，两手都要硬”？

“建立公共资源交易平台是改革公共资源交易体系的尝试，目前还没有上升到立法的层面，没有用法律固定制度，从严格意义上说不符合依法行政的要求。然而，我们正处于一个改革的年代，改革就会变法，改革与变法同步进行，甚至先行于变法。”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能对此表示理解。

他补充说，由于立法的程序比较复杂，修改法律的程序也很复杂，且法律需要保持相对稳定，不宜频繁修改，因此在改革创新的过程中，某些制度的变革可能存在法律未变，行政管理先行试点的情形，这也是过去改革特别是重大制度改革的思维，以确保改革的稳步推进。

“成立公共资源交易平台是目前从中央到地方都在推行的一项改革，但目前在法律上并没有明确的依据，是否符合依法行政的要求，需要看改革的方案如何设计。”江苏省政府采购中心副主任熊洁表示。

“当前，个别地方出现了以改革和创新为借口，抛开法律规定成立管办一家的公共资源交易中心的情况，给公共资源交易市场监管带来了混乱局面。机构设置五花八门，监管模式多种多样。这种局面不利于公共资源交易平台健康发展。”安徽省蚌埠市财政局政府采购科科长卢勇表示。

“李克强总理多次在不同场合强调改革要在法律框架内进行，要求‘改革当中既要先行先试，还得依法办事’。”中国社会科学院经济所公共政策研究中心资深专家认为，总理对改革依法而行的强调，实际上阐述了一个重要的方法论，即要以法治思维和法治方式，规范改革程序，成熟的改革经验可以按程序上升到法规和法律，用制度巩固改革成果。

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公共资源交易平台建设路在何方之上篇：定好位不走偏

政府采购信息网2014年5月19日 来源：政府采购信息报  作者：信息报   

做好顶层设计 明确公共资源交易定位

原标题：做好顶层设计 明确“交易平台”定位

2013年7月16日,广东省公共资源交易中心正式挂牌成立。这是全国第八个省级公共资源交易中心。此前七个已经成立了公共资源交易中心的省份为浙江、四川、云南、江西、湖北、甘肃和青海。虽然名称相似，但各省改革思路不同，纳入公共资源交易的范围和对象也有所差别。

事实上，建设模式多样、性质各异、职能定位不明晰等问题已经制约了公共资源交易平台作用的发挥。比如，有的地方将财政、国土、住建、交通等部门的监管职能移交公共资源交易管理办公室，原监管部门行政管理职责被架空；有的地方违法撤销了集采机构的独立法人资格；有的地方设置“一委一办一中心”，形成新的机构臃肿、政企不分、管采不分……

公共资源交易平台的定位是核心问题。业内专家认为，在现有法律框架下，要继续优化顶层设计，梳理好公共资源交易平台的工作范围，明晰公共资源交易平台的职能和定位，努力探索实现公共资源交易改革政策目标的最佳模式。

“交易平台”应为见证和服务机构

“建设公共资源交易平台的初衷是好的。当前的问题是要建一个什么样的平台？”上海市政府采购中心高级工程师马正红表示，建好公共资源交易平台的首要问题是明确职能定位。只有这样，才能实现公共资源的优化及社会公平的最大化。

2014年2月，广东省清远市政协常委、市财政局副局长邵军在该市政协六届三次会议上建议，尽快编制公共资源交易目录，理顺好公共资源交易平台管理体制、运行机制和监督机制，完全做到“管办分离、分权制衡”，相关主管部门不能既当“运动员”又当“裁判员”。

云南省公共资源交易中心主任杨力对“运动员”或“裁判员”的定位并不赞同。他给《政府采购信息报》记者举了一个例子，“我们相当于运动场的管理员，负责运动场及其设施的管理和维护，为进场各方提供服务，维护赛场次序，并见证比赛过程。比如规定运动员只能在跑道上跑步，踢足球必须在足球场进行。”

据杨力介绍，云南省公共资源交易中心是云南省人民政府所属公益性事业单位，具有独立法人地位，由云南省招标采购局（受省人民政府委托）代管。主要职责是：承担省级公共资源交易的有形市场职责，主要负责工程建设、政府采购、药品集中采购、国有产权交易、矿业权交易等省级公共资源进场交易的综合服务工作；负责制定省级交易中心内部管理制度、业务流程和运行规则并组织实施；负责管理和提供省级公共资源交易设施和场所。

“公共资源交易中心是一个为公共资源交易提供服务的平台，是展示‘阳光政府’形象的窗口，也是惩治和预防腐败体系建设的重要举措，更是推进经济社会又好又快发展的重要环节。”杨力补充道。

“‘制度+手段’是公共资源交易平台建设的保障，要突破小市场的概念，建立全国大市场；改变自成体系的‘孤岛’管理模式，建立信息高速通道；放弃权力观念，确立政府与市场、政府部门间的工作关系。信息化手段无疑是打破壁垒、实现有效渗透的重要手段。”辽宁省盘锦市公共资源交易中心主任齐峰建议，从服务型政府的角度，创建公共资源交易信息化大平台。

是运动员还是裁判员？是见证者还是管理员？是窗口还是服务机构？或者是信息化大平台？业界人士普遍认为，公共资源交易平台应为见证机构、服务平台，不应具有对公共资源交易的行政管理和监督职责。

顶层设计应注重统一规范

业界人士认为，针对公共资源交易体系改革，既要有顶层设计又要有顶层推动。

2007年10月，党的十七大报告在论述完善社会主义市场经济体制时强调，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这是在总结近年来经济体制改革的实践，从完善社会主义市场经济体制出发，对发挥市场配置资源作用提出的新要求。因此，我国部分地方就展开了公共资源市场化配置的探索，希望实现党的十七大报告强调的“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”的目标。

同年，中纪委从“防治腐败”的角度出发，在向党的十七大工作报告中提出将“督促有关部门按照公开、公平、公正原则，加快推进公共资源交易市场建设。”

2013年11月，中共十八届三中全会强调，要建设统一开放、竞争有序的市场体系；国务院机构改革和职能转变方案提出必须处理好政府与市场的关系，要整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台……

中央的这些精神和要求，对于在全国范围内建立和发展公共资源交易体系起到了巨大的推动作用，各地积极探索，大力推进公共资源交易市场建设。但由于缺乏统一指导和部署，各地公共资源交易平台在建设和运行中暴露出一系列问题，严重制约了公共资源市场配置机制的有效运行，亟需采取措施加以解决。

这些问题也同样引起了中央高层领导的重视。有权威人士透露，公共资源交易平台建设已正式列入国家机构改革和职能转变的重要内容，由国家发改委牵头的关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案已经在有关部门和地方征求意见，有望6月底前出台。

业内专家认为，公共资源交易改革能否在全国范围内统一规范开展，取决于公共资源交易平台职能定位的明确。


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公共资源交易平台建设路在何方之上篇：定好位不走偏

政府采购信息网2014年5月19日 来源：政府采购信息报   作者：信息报   

  “公共资源交易平台”并非“公共资源交易中心”　　

原标题：厘清概念“交易平台”并非“交易中心”　　

“什么是公共资源交易平台？什么是公共资源交易中心？二者的内涵和外延有什么区别？”一位政府采购专家在接受《政府采购信息报》记者采访时提出了上述问题。她认为，这是讨论公共资源交易改革发展方向的基础。

弄清“交易平台”与“交易中心”的概念区别，是厘清建立全国统一规范的公共资源交易市场思路的根本点。

“公共资源交易中心是部分地方推行‘一委一办一中心’模式的产物，将其定位为操作机构，与‘交易平台’有着本质的区别。”一位政府采购资深人士指出。

“应将公共资源交易平台定位为一个交易场所和见证平台，从国务院有关文件中也可以看出这种思路。相关文件的表述是‘整合建立统一规范的公共资源交易平台后，有关部门在职责范围内加强监督管理’。也就是说，公共资源交易平台不具有行政监管职责，而不少地方赋予了公共资源交易中心行政审批、监督管理的职责，这是一种误读。”政府采购业界法律专家表示。

“公共资源交易中心”出处不明

“公共资源交易改革最早是由纪监系统牵头推动的。起因是在工程建设领域突出问题专项治理过程中，各级纪委发现了大量涉及工程招投标、土地出让等公共资源交易项目的工作人员违法、违纪问题。”某省政府采购中心主任解释，但他不知道“公共资源交易中心”这个提法是怎么出现的。

“公共资源交易中心大多是由招标投标中心演变而来，过去一直是为招投标双方提供开评标现场，现在纳入了土地拍卖、产权交易、政府采购等内容，概念比较新。”湖北省政府采购中心副巡视员徐进介绍。

一位不愿透露身份的业界人士关注的时间更长。他说，“公共资源交易中心”的提法来自于具体实践。多年前，一些地方政府为了提高行政机关办事效率，将与公共服务有关的事项（比如工程招投标、土地建设、产权交易）放在一个平台上操作，称为“三合一”平台，后来又将药品采购等纳入，称为“四合一”平台或“五合一”平台，也有叫行政服务中心的。近年来，有关部门要求“加快建立统一规范的公共资源交易市场”，各地在推进这项改革的时候组建了一批公共资源交易中心。

2012年，中纪委向中共十七大做题为《坚持惩罚并举更加注重预防 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》的报告中提出，要“督促有关部门……加快推进公共资源交易市场建设。规范和完善工程建设招标投标、国有土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易和政府采购等制度。”同年，时任国务院总理温家宝在第五次廉政工作会议上提出，“整合各部门分散设立的招标投标市场，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。”2013年，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》要求“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”……

一位业内人士表示，在国家层面的文件里从来没有正式出现过“公共资源交易中心”的表述。

“交易平台”职能五花八门

目前，各地推进公共资源交易平台建设的具体做法各有不同。最新的数据显示，全国省市县三级已建成公共资源交易市场1203个。这些交易市场总体上呈现出交易主体不规范、机构职能定位各异等特点。

不少业内人士表示，目前大部分省市采取了“一委一办一中心”的模式，即组建公共资源交易管理委员会、公共资源交易管理委员会办公室和公共资源交易中心，将其统称为“公共资源交易平台”；有些地方只设置了“一委一中心”，即公共资源交易管理委员会和公共资源交易中心，没有公共资源交易平台；还有些地方直接将公共资源交易中心等同于“公共资源交易平台”，与“委”或“办”并存，情况复杂。

各地将政府采购纳入公共资源交易平台的做法也同样存在形式多样的问题。以安徽省为例，在该省16个市79个县中，政府采购纳入招投标管理局管理模式的有12个市43个县，按照“一委一办（局）一中心”的架构管理，市、县招投标管理局下设招投标交易中心，主要开展政府采购、产权交易、土地交易等业务，由招投标管理局监管；政府采购纳入招投标管理委员会管理模式的有3个市7个县，招投标管理委员会是非常设机构，招投标交易中心提供交易场所，分别由不同代理机构进场进行招投标代理活动，由财政部门派员进场监管；政府采购纳入行政服务中心的有8个县，政府采购中心在行政服务中心开展政府采购业务，由财政部门派员监管；政府采购纳入财政局管理的有1个市21个县，政府采购中心作为集中采购机构，依法开展本级政府集中采购项目的采购活动，由财政部门依法进行监管。

“此外，还有一些地方公共资源交易平台的设置层级不符合要求，设置过多过乱，有的设置到县区级甚至乡镇。有些地方为了规避相关法律法规的规定，设立所谓的‘分中心’，与整合公共资源平台的初衷不符。”安徽省财政厅政府采购处原处长宋宝泉认为。

规范“交易平台”建设迫在眉睫

“部分地方的公共资源交易平台存在两个问题：一是管办不分、体制不顺。业务监管部门既当‘裁判员’，又是‘运动员’，互为上下级关系，领导直接干预的情况时有发生；二是管采不分，缺乏必要的‘管办分离’和内部制衡，违法行使审批、监管职责。”一位不愿透露姓名的业界人士表示。

“‘公共资源交易平台’正式作为国家决策出现在政府工作层面，是温家宝和李克强两任总理在国务院廉政工作会议上的讲话。李克强总理要求，整合各部门分散设立的招标投标市场，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。但公共资源交易平台是什么，怎么建，总理并没有详讲。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新表示，这是造成各地对公共资源交易平台职能定位理解不同的根源。

明确整合的范围，统一规范的内容，制定交易项目目录，明确职责分工，已经成为公共资源交易平台建设必须破解的难题。


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政府采购信息报2014年5月19日第1561期1版       责任编辑：jlr

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公共资源交易平台建设路在何方之上篇：定好位不走偏

政府采购信息网2014年5月19日 来源：政府采购信息报   作者：信息报   

公共资源交易平台建设路在何方

编者按 伴随着2014年6月30日渐行渐近的脚步，公共资源交易平台建设再度成为政府采购领域最热的话题。

《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号文）提出，“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。由国家发改委会同财政部等七部门2014年6月底前提出方案，由中央编办对方案统筹协调、提出意见”。

那么，公共资源交易平台建设到底路在何方？围绕这一话题，《政府采购信息报》先后派出多名记者，几十次深入一线实地采访，数次调整采写思路，几易其稿，进行了本报成立十多年以来，采访人数最多、范围最广、历时最长的一次新闻大会战。由于话题敏感，这次大型采访活动也是受访对象不愿意公开具名最多的一次。

本组稿件分为上、中、下三篇，试图厘清政府采购与公共资源交易的概念、性质和区别：公共资源交易平台是什么？如何建？集采机构能不能撤销？政府采购的法定监管权如何履行？等等。为我国公共资源交易平台建设和政府采购健康发展的顶层设计提供决策参考。

转载者注:色彩是本人加描的,仅供参考. （高）


立足服务 构建公共资源交易平台

构建公共资源交易平台，是2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中的战略部署，其根本目的是推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。

方案阐述的总体构建思路为：整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。

工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购，这四者如今都有自己的交易平台和监督管理体系，四者有相似的地方，主要体现在业务操作层面的交易环节；四者也有各自不同的一些特点，主要表现在各自依托不同的法律法规体系形成的监督管理体系。如何整合？方案总体思路表述的非常清楚，那就是：整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。

简单说，就是整合后的公共资源交易平台不具有对公共资源交易的行政管理和监督职责。具体到政府采购来讲，依照《政府采购法》的规定，各级财政部门必须履行对政府采购的行政监督管理职责。

整合后建立的公共资源交易平台，其职能定位到底是什么？应该是高效服务。只有立足于服务，不断丰富和完善公共资源交易平台的服务功能，为在这个平台交易的各方主体和行政监督部门提供低成本、便捷、适用、高效的交易场所、信息共享、统计分析、开评标等高效服务，才能实现《国务院机构改革和职能转变方案》中“提高行政效能”的根本目的。也唯有如此，公共资源交易平台才有存在的价值。

值得警惕的是，公共资源交易平台的建设，在我国是一项地方先行、自下而上的探索。在名称上存在“公共资源交易中心”、“公共资源交易平台”、“公共资源行政服务中心”、“公共资源交易市场”等叫法，名称不同，职能也不尽相同。各地在整合建立公共资源交易平台时，由于缺乏法律支撑和统一的部署规划，定位不清、形式混乱、性质各异，甚至出现了明显违法违规问题。比如，一些地方推行“一委一办一中心”的模式，就通过地方政府令的形式赋予“公共资源交易平台”政府采购监督管理职责、取消法定集采机构--政府采购中心的独立法人地位，弱化财政部门法定的政府采购监管职责，使逐步走向规范的政府采购中心为公共资源交易中心所替代，重新走回由乱到治的漫长探索过程。这对政府采购制度的健康发展产生了不利影响。

构建公共资源交易平台是国务院的战略部署，如果执行到位、不出偏差，对于切实发挥市场在资源配置中的基础性作用和更好发挥政府作用、提高行政效能，必将产生积极的影响。

如何不出偏差？坚守法律底线是最基本的。拿政府采购来说，《政府采购法》明确规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”、“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”、“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”、“集中采购机构是非营利事业法人”。这就意味着，在公共资源交易平台的构建过程中，财政部门对政府采购的监督管理权在没有修法的情况下不能被剥夺或弱化，集中采购机构必须存在且独立法人地位不能被取消。

构建公共资源交易平台，应立足于高效统一服务的供给，着力打造平台，力避“交易中心”被赋予监督管理或操作执行职能的错误路线。

稿件采写/记者 黎娴 万玉涛 张斌伟

记者 王少玲 王莉 张梦雅 对稿件亦有贡献

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政府采购信息报2014年5月19日第1561期1版  责任编辑：jlr

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