政府采购现场监督机制是否有效?

靠岸

　　纪检监察、审计等部门到政府采购活动现场进行监督，这是不少地方的做法，而且经常试图以此说明当地政府采购活动的公开透明、监督机制完善。然而，也有不少地方对这种做法颇有微辞，认为这样的现场监督未必能起到应有的作用，关键是怎么去监督，监督什么内容，承担什么责任。

　　现场监督有效吗

　　“为了使监督更有效，我们本次采购活动特意邀请了审计和监察部门的相关人员到现场监督。”“我县对政府采购实行财政、监察等部门的联合现场监督，节约资金120万元”……现场监督的部门、人员越多，监督效果越好，这在许多人心中似乎成了一种惯常思维。但是，现场监督人员到底监督了什么？有无走过场的成分？不少人会有这样的疑问。

　　正方：有督促作用

　　如果说纪检监察和审计部门没必要到采购现场监督，那么为何某些地方的财政、监察和审计等部门甚至还联合专门出台《政府采购现场监督管理办法》？这种监督方式存在的原因是什么呢？

　　福建省财政厅政府采购管理办公室副主任肖宝铭直言：“监察等部门的相关人员到现场肯定有作用，‘到’比‘不到’好多了！”比如说，在招标现场，作为评审小组成员之一的采购单位代表可能会无所顾忌地发表诱导性言论，财政部门监管人员如果当场制止，可能会遭遇“不屑”，不会听从，但是如果纪检监察人员在场，他们一旦发话，就更有分量，采购人会收敛很多，不会那么“嚣张”，毕竟纪检监察就是监督“人”的，监督国家行政机关的工作人员的行为是他们的责任。

　　“如果更多的监督人员在场，评审专家会有一种被监督、被督促的感觉，评审纪律会好点，更认真更负责任地去评审。”海南省财政厅政府采购管理处处长刘芬着重强调了一种“被监督”氛围之下的自觉，从这个角度肯定纪检监察人员到现场监督有一定意义。

　　或许，如果监督得好，监督得到位，现场监督对防范舞弊行为、遏制各种违法乱纪动机、提高采购质量等能起到一定的效果。

　　反方：意义不大

　　采访中，记者发现，一提到纪检、监察等部门到现场进行监督的效果，不少人纷纷摇头：“根本没用，只是摆设，充数，走形式，他们懂政府采购吗？根本不懂！能发挥什么监督作用啊！”

　　当某地纪检人员“辩解”说自己能起到“威慑作用”时，有人当即反驳：有啥威慑力？采购程序是公开公平的，在现场根本看不出什么问题，他人要想有不轨动作，早就事前准备好了，还会等到采购现场让人看出破绽？肯定不会。

　　或许，在质疑声中，某些纪检部门对自己现场发挥的作用也产生了怀疑：我来了真的有用吗？是不是现场可去可不去？由此似乎也产生了懈怠情绪。

　　而作为主要审核采购预算执行情况的审计部门如到现场监督，更是被人质疑：审计应该是采购活动结束后进行审计，看看采购资金运用得是否合法，在采购活动进行中怎么审计呢？所以其作用不会有想象的那么大。

　　此外，由于专家都有一定的打分自由裁量权，局限于当时的环境，即便存在问题，也很难发现。这似乎也成为不赞成纪检、监察到场监督的原因之一。不过湖北省荆门市财政局政府采购办公室主任黎清华提到，如果纪检、审计人员能看出一些违规的苗头，也可能会成为今后调查的线索依据。

　　提醒：别走过场

　　“纪检监察和审计人员到现场监督是否有效？这个问题不好说。”不少政府采购从业人员对此的态度不甚明朗，站在了肯定与否定之间。或许，我们无法否认纪检监察到场的作用，但是我们也不能迷信“人多力量大”，到底能不能把力量凝聚“一团”，这需讲究一定的方法，所以“有效还是无效”这个问题我们应该辨证来看，而问题就集中在监督主体监督时应该有更强的目的性和责任感，不能成为没事干的摆设。

　　财政部国库司政府采购处调研员王绍双说：“必须把各监督主体需要监督的具体内容明确了，现场监督才有意义，否则，所谓的现场监督很容易变成走形式。”

　　而目前的情况则是全国各地在纪检监察、审计等部门的监督内容上都不太明确，所以，有专家建议，国家也应该出台一些现场监督方面的细则，监督主体、监督对象、监督内容及各个部门监督人员应该承担的职责，都应该予以明确，这样现场监督或许能发挥出让人满意的作用。

　　现场监督应有所指向

　　由于现场监督固有的局限性及现场监督内容指向不明等原因，纪检监察等到现场监督很多时候发挥不了应有的作用，怎么办？或许正如甘肃省监察厅纠正部门行业不正之风办公室主任文旭所说：“应该明确监督的重点内容和重点环节，让监督部门人员知道自己该做什么，应该怎么做，对规范政府采购行为，有条不紊地开展监督工作有着十分重要的意义。”

　　明确监督内容

　　政府采购项目预算的编制、采购计划的审批、采购信息公告的发布、采购代理机构和供应商资格、委托代理协议的签订、评标专家的抽取、评标办法的使用、评标专家及工作人员的行为等内容，均是现场监督的内容，但是如何落实到具体部门呢？

　　《政府采购法》第六十八条规定：审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。第六十九条规定：监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。鉴于此，明确监察、审计等部门现场监督内容时更应该有针对性。  

监察人员主要是监督政府采购活动中的程序问题，如唱标程序是否合理，专家是否随机抽取，评标工作是否受到干扰等问题，财政部门及集中采购机构工作人员是否违法违规更应该成为监督的重点。

　　审计人员主要是对采购资金的使用进行监督，因此，在开标评标现场，对具体采购项目采购资金的性质及组成情况等内容的审查应该成为审计人员监督的重点。

　　而财政部门监管人员在现场监督中更应该发挥其应有的重要作用，福建省财政厅政府采购办公室副主任肖宝铭强调：“财政部门监管人员需要认真地监督政府采购的全过程，并接受监察人员的监察。”

　　明确监督纪律

　　某地政府采购管理办公室主任透露，许多财政、监察和审计部门的相关人员虽然身为政府采购活动现场监督人员，但却在政府采购活动现场翻看报纸、杂志，一副若无其事的样子；或是发现违规行为却装作没看见，熟视无睹，这在评标现场并不少见，是名副其实的“凑人数”，走过场，起不到一点监督效果。

　　如果事实果真如此，“庞大”的监督力量将会变得“不堪一击”，造成客观公正的假象。如能够明确监督主体现场监督的责任，或许能在一定程度上改变监督人员人浮于事的工作作风。

　　甘肃省为了使政府采购监督人员发挥应有的作用，防止政府采购现场监督过程中出现不规范行为，破坏政府采购的公正性，就规定现场监督人员八大纪律，比如说，如果对商务评审和技术评审发表倾向性意见、以监督人员名义从事有损于政府采购形象的活动，都将会有取消其监督资格等处罚，这对监督人员是一种制约，在一定程度上能促使监督人员正确履行监督职责。

　　拥有权利，也需要承担义务。诚如湖北省荆门市财政局政府采购办公室主任黎清华所说：“各个监督主体现场监督的内容和所承担的责任明确之后，就会促使纪检、监察等部门监督人员的监督行为成为一种负责任的自觉行为，这样以来，走过场走形式的现象会少很多。”

　　何时需现场监督

　　财政、纪检监察、审计等部门到采购活动现场监督，什么时候有必要？是每场采购活动都必须到场，还是财政部门的监管人员视情况而定？或是把到场的前提予以明确？

　　每场必到没必要

　　在某些地方的采购活动现场，不管是什么采购项目，哪怕是一个再简单不过的询价采购，财政、纪检监察、审计人员甚至特邀监督员都会“亲临现场”监督。从到场的出发点来讲，这种做法本身没什么不妥，但是真的有必要每宗采购项目的采购都到场吗？

　　某地政府采购中心人员感言：“这样不仅增加了有关方面的工作量，甚至于还会节外生枝，影响采购效率。是否需要实施现场监督，这要根据采购的实际需要及具体情况而定，并没有必要对所有的项目及活动都实施现场监督。”另外，如果相关部门的人员频繁地参加每一个或大或小的采购项目，而并没有明显的成效，也容易造成监督人员心理上的懈怠或者抗拒，或许并达不到预期的监督效果。

　　政府采购活动涉及到采购当事人的方方面面，其监督过程应该是全过程的，现场监督仅仅是“事中”的监督方式，不少暗箱操作基本上都发生在“现场”之外，在事前进行，如果单纯地强调现场监督而忽视事前或者事后监督，难免会出现监督漏洞。

　　视情况而定显笼统

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十八条规定：“……招标采购单位在开标前，应当通知同级人民政府财政部门及有关部门。财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动。”“视情况而定”的字眼也出现在不少地方的法规中。每场采购活动都要求现场监督没必要，但是，“视情况而定”的字眼是否显得过于笼统？

　　如果财政部门的监管人员认为某个项目不需要现场监督，或者认为有必要，但是纪检监察等部门的监督人员却不来，这是否会造成现场监督的缺位？是否任何人都可以从“视情况”字眼上找到逃避监督的借口？

　　所以，法律如果不明细“视”什么“情况”现场监督，似乎采购相关人员会因此找不到操作的依据，工作难以开展。

　　前提太细未必好

　　“重要的或有影响的采购项目以及采购预算超过500万元的项目，政府采购办公室必须现场监督”“公开招标的采购项目财政纪检监察和审计人员都要到场监督。”……不少地方细化了相关部门到场监督的前提条件，试图以此定一个“框架”，保证在需要的时候，相关部门的监督人员必须到场发挥其监督作用。但是，如此规定就无后顾之忧了吗？

　　事实上，如果把去监督的前提规定得太细，采购中的相关当事人肯定就知道哪一个项目有现场监督人员，哪一个项目没有监督人员，可能会助长其违规操作的胆量，存在反正又没人来监督，不规范或许也不会被发现的侥幸心理。

　　法律规定相关单位在获悉开标项目时，可以视情况决定是否到现场监督开标活动，去不去是财政部门及有关部门的事情，不是事前就“定死”了的，或许这在一定程度上会让采购当事人等人员心里绷紧弦，不敢轻易违规。

　　每场采购活动监督人员都到场似乎没有必要，如果“视情况”，法律规定得太笼统使操作起来没有依据，如果太过细化又有可能存在让人钻法律空子的漏洞，细到极致未必就是最好的方法。其实采购活动是否公平公正，在于采购当事人的自觉，也与监督人员的责任心不无关系，一些采购金额大的、影响面广的采购项目是一定应该到场监督的，到场之后能否发挥其应有作用也没有绝对的答案，所以严肃现场监督人员的纪律性也就显得非常必要。

　　支付监督费用为哪般

　　某地每次采购活动的评审现场，纪检监察或者审计部门的相关人员都无一例外地来现场实施监督，与有些地方不情愿来形成了很大的反差。然而，有些采购项目金额比较小，影响面也不广，在这种情况下，根据法律是可以选择不来现场监督的，但为什么会出现“每场必到”的现象呢？

　　原来，是代理机构会向到场的监督人员支付一定的“监督费”！了解到这个事实，不仅惊诧：监督人员是来自财政、纪检监察和审计等部门的工作人员，属于国家公务人员，实施监督是其工作职责，难道还要额外收费？

　　无独有偶，某省也在出台的《政府采购监督管理办法》中明文规定：现场监督人员可以获得一定的监督补助，但应低于评审专家的评审报酬，支付渠道比照专家报酬支付渠道执行。我们知道，在政府采购活动中，评审专家会获得一定的评审费用，这是因为评审专家是聘请过来的，付出了劳动，获得相应的报酬；许多地方聘请的特邀监督员来自各个领域，为了让其更尽心、负责地去监督，监督员也会获得相应的报酬，这都无可厚非，国家监督人员的“监督行为”怎能与评审专家的“评标行为”相提并论地收费？

　　有人解释，向监督人员支付费用主要是因为项目复杂的采购活动有时可能会进行很长时间，从而耽误财政等国家工作人员的正常休息时间，为了让监督人员更负责任，监督效果更好，才向其支付一定的费用。话虽如此，但是支付费用就能保证监督有有效吗？说不定监督人员因为收了费用的缘故更容易在监督时丧失客观公正的原则，导致现场监督工作流于形式。

　　尽管湖北省荆门市也准备出台政府采购现场监督方面的制度，但是并未提到要向现场监督人员付费用。荆门市财政局政府采购办公室主任黎清华认为，从职能角度来讲，财政、纪检监察和审计人员都是国家的公职人员，到采购活动现场进行监督是分内工作，而且并非是每一宗采购项目都要到现场监督，所以如果还存在支付和收取监督费的问题，不太合适。

　　如果纪检监察等部门的监督人员“每场必到”，而且从代理机构那里获得一定的监督补助，不仅与社会提倡“清正廉洁”的大风气不相符，也很难保证接受了费用之后就能进行公正的监督。无论如何，职能部门对采购现场进行监督，在其职责范围之内，并不是所谓的额外劳动，所以说这种收取费用的做法不妥当。

　　编后：

　　逃避责任不可取

　　何谓“监督”？或许可以理解为“监视和督促”，政府采购监督人员有权利去监督采购活动现场，但是也承担着一定的责任，促使采购活动规范有序进行。即便如此，因为种种原因，或许还是会出问题，尤其是财政部门，容易因为监督失职成为被告，从而对监督很为头疼，经常在思考怎样采取措施才能减少自己的监督责任。

　　“为什么要组建特邀监督员队伍？就是想把监督的任务交给监督员，财政部门等其他相关部门可以不去现场监督，出了问题就是特邀监督员的问题，财政部门也负责，但只是负‘间接’责任。”某地政府采购处工作人员介绍。这种言辞不能不让人有一个强烈的感觉：财政部门在想方设法逃避责任，而财政部门是政府采购监督的主要部门，如此逃避责任合适吗？特邀监督员果真能胜任监督工作吗？

　　“特邀监督员是选聘出来的，来自各个领域，有的还是曾经的人大代表、政协委员，知道怎么监管，也比较负责，而且财政部门会对他们进行政府采购业务培训，监督效果应该不错。”某采购办人员似乎对特邀监督员的“单独行动”很为放心。

　　另外，希望监察和审计人员到场监督，也通常有“责任是大家的”的心理在作怪。其实，财政部门想办法保护自己并无可厚非，但是有一点可以肯定，监督上出了差错，作为负主要监管任务的财政部门的责任是无论如何都逃脱不了的。如果能换一种思考方式，不是消极地逃避，而是去面对，从出台各项制度，严明各项纪律等方面着手来加大监督力度，或许采购活动“出事”的几率会少很多，财政部门也会因此享受到有效监督之后的轻松和从容。

bidboy

纪检，检查，公证的监督都是形式。
最有效的监督是投标人之间的监督。