对我国工程项目施工招标中两种评标方法的分析研究【转贴】

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对我国工程项目施工招标中两种评标方法的分析研究
   
    中国招标投标协会  2011-08-15   张丽萍


    摘  要：介绍了经评审的最低投标价法和综合评估法两种评标方法的概念、评标过程，分析了两种方法的特点，同时指出使用中存在的主要问题，并提出相应的对策。分析比较的主要目的是在充分认识和正确理解两种评标方法的基础上，为合理选用评标方法及找出今后评标方法的发展方向提供思路。

    关键词：工程项目招标；经评审的最低投标价法；综合评估法

评标是招标活动中的关键一环，评标质量的高低，直接关系到招标活动能否选择到理想的中标人；而科学且约束性强的评标方法，是招标工作有效、良性运行的保证。本文对我国工程项目施工招标中现行法律法规规定的主要的两种评标方法——经评审的最低投标价法和综合评估法进行分析比较，力求为正确认识及使用这两种评标方法提供一些思路。

一、与工程项目施工招标评标方法有关的法律规定

2000年1月1日起实施的?中华人民共和国招标投标法》第四十条规定：评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。第四十一条规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：1）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；2）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。即该法没有规定具体的评标方法，但明确了中标的两条基本原则。

2001年7月5日起施行，由原国家计委、国家经贸委等七部委联合颁布的《评标委员会和评标方法暂行规定》（12号令）第二十九条规定：评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。明确提出三种不同的评标方法。

为了加强工程项目招投标的监督及管理，国家计委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局七部委联合颁布了《工程建设项目施工招标投标办法》（30号令），并于2003年5月1日起施行，但其中对评标方法未做明确规定。

随着招投标在工程建设领域的深入开展，同时为了保证招标文件的编制质量，规范招标文件的编制活动，促进招标投标活动的公开、公平和公正，国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局九部委联合编制了《(标准施工招标资格预审文件)和(标准施工招标文件)》（56号令，以下简称《标准文件》），于2008年5月1日起实施，并且规定该《标准文件》在国内工程建设项目所有行业的施工招标中强制使用。《标准文件》第三章规定：当潜在投标人普遍掌握本次招标项目的施工技术或者招标人对招标项目的施工技术没有特殊要求的，一般可以选用经评审的最低投标价法；当招标项目施工技术特别复杂，或者招标人对招标项目的施工技术有特殊要求，必须对投标人的施工组织设计进行综合评审，以确定其技术实力时，招标人可以选用综合评估法。

由此可以看出，经评审的最低投标价法和综合评估法是目前我国工程项目施工招标中现行法律法规规定的两种评标方法。而且根据《标准文件》的相关规定，这两种评标方法的评标过程大致是一致的：1）对标书按初步评审标准进行初步审查，初步审查合格的投标书方可进入后面的评审；2）对通过初步审查的标书进行评价（如果采用的是经评审的最低投标价法，则评价的工作是进行评标价的计算；如果采用的是综合评估法，则评价的工作是对各标书进行打分）；3）根据评价结果对标书按评标价的高低或得分的多少进行排序，并根据排序推荐1~3名中标候选人。

本文结合《标准文件》的相关规定，对工程项目施工招标中的经评审的最低投标价法和综合评估法两种评标方法进行分析比较。

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二、经评审的最低投标价法

首先应明确的是：有的人认为经评审的最低投标价法是指所有满足招标文件的投标者中，报价最低的投标者为中标者，其实这有些“望文生义”了，是不准确的理解。在这种评标方法中，决定投标者是否中标的因素是其评标价的高低而非报价的高低，即所有满足招标文件的投标者中，评标价最低的投标者最有可能成为中标者。评标价的计算方法是在投标者报价基础上，将标书中事先已明确的评标时可以量化的因素予以货币化并计入报价中，而评标价的计算是在评标的详细评审阶段（评价阶段）进行。所以，该方法称为“经评审的最低评标价法”更易于理解。

经评审的最低投标价法是利用世行等国际金融组织贷款的工程项目施工招标必须采用的评标办法，也是国际工程项目施工招投标中通常采用的评标办法，我国利用世行贷款的国内工程项目施工招标也多采用这种评标办法。

（一）评标过程

根据《标准文件》规定，评标需经初步评审及详细评审两个步骤。

初步评审一般包括四个方面内容：即形式评审、资格评审（适用于事先没有进行资格预审的情况）、响应性评审及施工组织设计和项目管理机构评审。而且《标准文件》中规定“对投标文件进行初步评审时，有一项不符合评审标准的，作废标处理”。

详细评审内容是按招标文件中规定的量化因素及量化标准对通过初步评审的标书进行价格折算，即计算评标价。如：招标文件规定工期在450~540天内的标书均符合要求，评标时将根据工期的长短计算评标价，量化标准是工期每提前10天调减投标报价6万元；终评时对所有标书的报价依据其工期的长短按上述标准进行调整，从而确定各投标人的评标价。

（二）主要特点

根据上述评标过程不难看出，使用经评审的最低投标价法，决定投标者是否中标的主要因素是其报价的高低，即在同时符合资格审查条件及招标文件要求的情况下，企业间的竞争主要是在企业自主报价的价格上进行。而这一特点无论是对招标者、投标者，还是对建筑市场的完善及防止腐败的发生等方面，都有一定的积极作用，具体来说体现在以下几个方面：

1．能最大限度体现招标投标这种采购方式的优点

对于招标者来说，可以以较低的价格获得符合其要求的工程，最大程度的降低工程造价，节约建设投资。对于投标者来说，既可以为一切合格的投标人参与平等竞争提供条件，保证了公平竞争；而且由于公开招标对工程有公开而客观的衡量标准，因此，要想在竞争中取胜，除了能提供符合招标者要求的工程外，还必须降低成本，报出既具有竞争力又合理的报价，要做到这一点，企业就必须在管理水平，技术能力，及生产效率上不断完善，逐步提高其综合竞争能力，这对企业的发展是一个良性刺激，可以促使企业不断发展。

2．有利于规范市场行为，减少腐败等不良行为的发生机率

因为投标人主要是在价格上进行竞争，中标的关键是其报价的高低，因此，这种竞争带来的直接结果是：一方面，由于定标标准单一、清晰，可以减少评标工作中的人为因素，能最大限度地减少评标工作中的主观因素，也就从根本上改变了依靠关系就可以中标的可能，将人为的干扰降低至最低，从而动摇了腐败行为发生所需的金钱基础；另一方面，由于利润水平下降，使转包、挂靠行为的双方不再有利可图，有效遏止了不良行为的发生。

3．有利于树立风险意识，为工程担保制度的建立和推行创造条件

因为投标人主要是在价格上展开竞争，对于中标的承包商来说，较低的中标价格不仅降低了利润水平，同时也使工程建筑活动固有的风险进一步显现出来。因此，对于合同双方来说，树立风险意识，并主动寻求防范风险的措施，增强抵抗风险的能力就显得尤为重要。而当建筑市场的参与各方具有强烈的市场风险意识时，工程担保就成了一种自身的迫切需求，这就为我国工程担保制度的建立和推行创造了良好的条件。

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（三）使用中存在的问题及应采取的对策

虽然经评审的最低投标价法有上述特点，但在国内的若干年运用中却暴露出一些问题：如一些施工企业为拿到工程不计成本盲目压价，中标后在建筑材料上以次充好造成豆腐渣工程，或利用各种原因要求业主追加造价，给业主利益带来很大损失，以至于很多人认为低价中标不能保证质量，甚至不愿意使用这种评标方法。其实，质量与价格没有必然的联系，虽然合理的利润是保证质量的前提，但合理的利润甚至是高额利润却并不一定能保证质量，因为，如果没有严格的管理和监督，价格再高，也不能保证质量。所以，产生上述问题的原因应是多方面的，比如：在招标阶段，国内许多项目不重视资格审查，资格审查流于形式、资格审查走过场、甚至用摇号抽签的方式代替资格审查，使资格审查没有起到相应的作用，为工程项目的后续工作留下很大隐患。在合同实施过程中，一方面，目前我国尚未建立和推行工程担保制度；另一方面，约束业主和承包商行为的合同管理制度也存在一定问题，就使得招投标所确定的工程合同价在实施过程没有相应的合同管理措施予以保证。除此以外，建筑市场的管理体制及运行机制等方面也有待完善。因此，为了有效使用经评审的最低投标价法，应在下面几方面采取相应措施：

1．严格资格审查

资格审查是对投标人是否有资格及有能力承担合同义务所进行的书面调查，资格审查的内容主要是投标人的资质、业绩、财务状况、信誉、项目经理等方面，通过资格审查的都是有项目实施能力的投标人。因此，在通过资格审查并同时满足招标文件要求的条件下，投标人就具备了在价格上展开竞争的条件，也就是说，资格审查是投标人可以在价格上进行竞争的前提条件，也是使用经评审的最低投标价法的前提条件。所以，应根据项目特点和规模列出资格审查条件，并对投标者资格进行严格审查把关，确保参加投标的企业一旦中标，不仅有资格而且有实力完成招标项目的实施。

2．建立严格的合同管理制度
有效的合同管理是促进参与工程建设各方全面履行合同义务，确保建设目标实现的重要手段；而且，工程质量与工程管理密切相关，近年来工程建设领域不断发生的质量事故，以血的教训表明，没有严格的管理和监督，价格再高，也不能保证质量。因此，应建立健全合同管理制度，以保证在整个合同实施过程中，严格按照规定程序进行操作，进行严格的合同管理，保证施工合同全面履约。

3．建立和完善工程担保制度

工程担保是一种以市场经济手段帮助市场主体回避和转移风险的市场行为，它既是对市场主体各方的正当利益进行保护的方法，也是确保工程建设各方切实履行合同的重要手段。因此，积极培育和完善我国工程担保制度，根据目前我国推行工程担保制度过程中存在的问题，如相关法律法规滞后，工程担保市场监管有待加强，专业化担保机构发育不成熟，工程担保行为不规范等，加强调查研究，及时总结经验，既可减少“最低价”工程的实施风险，也可以解决现在建筑市场存在的不公平招标、工期延期、成本加大、带资承包、拖欠款项等诸多问题。

4．完善市场管理体制

健全的市场管理体制既可以约束投标人的无序竞争、哄抬标价、恶性竞争等各种不良行为，使招投标工作纳入良性循环的轨道，也为经评审的最低投标价法的有效使用提供其需要的市场环境。因此，应加强对市场主体各方参与市场行为的监督管理，对违法行为要给予公平的严厉处罚，引导和规范市场形成稳定、有序、诚信的市场秩序，维护正常的建设市场环境。

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三、综合评估法

综合评估法中最常见的是打分法，也称百分制法。而且，在我国目前的评标实践中，大多数工程项目施工招标都采用这种评标方法，可以说综合评估法是目前我国工程项目施工招标的主流评标方法。在这种评标方法中，决定投标者是否中标的因素是其得分的高低，即所有满足招标文件的投标者中，经评审得分最高的投标者最有可能成为中标者。

（一）评标过程

根据《标准文件》的规定，与经评审的最低投标价法一样，综合评估法的评标同样需经过初步评审及详细评审两个步骤。

初步评审一般包括三个方面内容：即形式评审、资格评审（适用于事先没有进行资格预审的情况）、响应性评审。与经评审的最低投标价法相比少了施工组织设计和项目管理机构方面的评审。《标准文件》同样规定“对投标文件进行初步评审时，有一项不符合评审标准的，作废标处理”。

详细评审内容是按招标文件中规定的评分因素及评分标准对通过初步评审的标书进行打分，计算出综合评估得分，总分为100分。计算综合评估得分的评分因素一般包括：施工组织设计、项目管理机构、投标报价、其他因素四个方面，评分标准则由业主根据项目的特点具体规定。

由此可以看出，综合评估法的本质是在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，对标书按照招标文件中规定的评分因素进行综合评分，以得分最高的投标人作为中标候选人或者中标者的评标方法。

（二）主要特点

综合评估法的好处是简便易行，且可以将难以用金额表示的因素量化打分后进行比较，从中选出最好的投标；但与经评审的最低投标价法相比最大特点在于：一方面，报价不是投标人竞争的主要内容。因为报价仅是综合评估得分中的一项因素，而且为了防止低价（这里的低价一般指不合理的低价或低于成本的价格）中标，在实际操作中，一般都会对报价得分在综合评估得分中的权重做一定的限定（如规定报价分占总分值的比重(即权值)为40％至60％）。另一方面，打分主观性较强。在评分因素中除报价是可以客观地根据高低打分外，其它因素如施工方案与技术措施是否先进合理、项目经理以往业绩是否满足要求等，这些标准的确定较难客观准确，打分结果也可能会因人而异，具有较强的主观性，因此，就可能会导致某些人甚至是某个人的想法左右评标的整个过程。

（三）使用中存在的问题及应采取的对策

由于报价得分仅是综合评估得分中的一部分，因此，在实践中，采用综合评估法就会出现高报价者中标的情况，这样的结果既有损于招标者的利益，同时对投了合理低标价的投标者来说，也显得不公平。不仅如此，由于打分主观性较强，可操作性差，也就较难排除外来干扰，容易产生暗箱操作。所以，在实际使用该方法时，应在下面几方面采取相应措施：

1．合理确定评标基准价

评标基准价是在评标中衡量投标单位的投标报价是否合理的标准，也是确定报价得分的关键因素，因此，合理确定评标基准价，对整个招投标工作的成功与失败，具有至关重要的意义。在我国工程项目施工招标的评标中，评标基准价的确定方法大致有以下几种：

①单一标底法。即以业主编制的标底作为评标基准价。这种方法的不足在于：第一，由于标底编制人员对市场供求状况及平均生产水平估计不足，标底编制出现遗漏和失误，出现标底过高或过低的情况，给招标工作带来麻烦，甚至造成招标失败；第二，由于人为原因标底泄漏现象时有发生，标底保密性差。

②有效报价平均值法。即取合格投标者报价的平均值作为评标基准价。这种办法的不足在于：第一，容易让投标人有机可乘，如相互联合哄抬标价或压低标价，不利于公平竞争；第二，在投标者中若有一家或二家报价不准，投了一个高价或低价，这样就可能把评标基准价抬到一个较高的水平或相反，其结果可能会造成高价中标或低于成本价中标。

③复合标底法。指在确定评标基准价时，将业主编制的标底和各投标人的有效投标报价的平均值按一定的比例权重相复合，组成一个复合标底，并以此作为评标基准价。这种方法与前两种方法相比较不同的是：淡化了业主编制的标底，只要业主编制的标底没有很大的遗漏和失误，就不会因此造成招标失败；可使人为泄露标底的情况得到控制，能较好地保证评标标底的保密性，一定程度上杜绝了暗箱操作，有利于投标者公平竞争。

④最低有效报价法。即将有效报价中最低报价作为评标基准价。这是追求低报价的方法，其基本思路是鼓励低价投标，进而达成以合理的低标价来选择中标者这一招投标的主要目标。

上述四种计算方法中，前两种方法在我国工程项目施工招标实践的早期使用较多，但因其存在的问题目前已不多用，在实践中使用较多的方法是复合标底法。

2．建议采用低价高分的报价得分计算方法

报价得分是综合评估得分中的重要内容，一方面报价分所占的权值较高，对评标结果有很大影响；另一方面报价分是客观分，容易客观地评价。因此，如何计算报价得分是综合评标法的关键。但在《标准文件》中没有具体规定报价分应如何计算。在实际操作中，对报价分的计算方法虽各不相同，但总的思路都是将合格标书报价与评标基准价相比较，根据两者差额的增减变动情况，确定投标报价得分。如：以报价与评标基准价偏差在-1%≦δ≦0内为满分60分（假设规定报价分值占总分值的权值为60％），对高于评标基准价的报价，偏差每高于1%扣4分，即偏差在0<δ≦+1%得56分；对低于评标基准价的报价，偏差每低于2%扣4分。但按此思路进行报价分计算，其最终结果是越接近评标基准价的报价得分越高，中标的可能性也最大，合理的低价投标则由于与评标基准价的偏离造成得分低的现象。而招标的理想化目标是在满足业主要求的情况下价格最低。因此，为了尽可能达到这个目标，评标方法应该按照满足业主的技术、质量要求前提下，报价越低则得分越高的原则来制定。

3．科学地制定评分因素与权值

在工程项目的施工评标中，除了报价外，还有多项商务和技术方面的非价格标准，如工期、施工方案、施工组织、质量保证措施、施工人员及管理人员的素质、公司以往的施工经验等。而各个工程项目特点不同，参加评审的因素及所占权重也会有所变化。因此，在实际使用综合评估法时，应该结合具体的工程项目特点制定应进入到评分中的相应因素，并根据各因素的重要性给予相应的权重值，以尽可能做到让质量保障体系可靠、技术力量强、商业信誉好、价格较低的承包商能够在平等公正的竞争环境中获得胜利，成为最后的中标者。

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通过对上述两种评标方法的分析比较，可以看出：虽然经评审的最低投标价法更为科学合理，更能体现招标这种方式的本质特点，但它的实施需要更为完善的市场环境和规范的操作程序做基础。目前，我国的市场经济还不成熟，一些招标投标当事人自律行为差，自律能力弱，责任意识比较淡薄，此外，市场信用体系也尚未健全，实施低价中标必然会带来不少不尽如人意的问题。因此，在现阶段，一方面，应当结合目前我国市场经济的现状和我国国情，正确认识综合评估法在工程项目施工招标中的现实作用，正确并科学地使用综合评估法；另一方面，在不断完善与工程项目招标相配套的法律法规、政策和措施的同时，继续规范和培育市场、加快市场信用体系的建立，只有这样，经评审的最低投标价法才能真正发挥其作用，招标投标工作才能做到真正的“公开、公平、公正与诚实信用”。

作者：中央财经大学管理工程学院  张丽萍

来源：《纪念<招标投标法>实施十周年论文集》

保存时间:2011/8/15
原标题:中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=159624

(色彩是转载者在学习时，自己加描的，仅供参考）

Laochan

张丽萍将12号令中的“经评审的最低投标价法”与商务部的“最低评标价法”混为一谈。
12号令中的“经评审的最低投标价法”与商务部的“最低评标价法”是不同的。

landfox

我有时经常碰到一些所谓研究招标投标方面的专家，也有同感

gzztitc

钱总版主可否抽出时间,把5楼发表的意见在更详细的阐述一下啊?


可另外发帖,在给出链接……