中国招标领域腐败产生的特殊原因及对策

Laochan

中国招标领域腐败产生的

特殊原因及对策

    腐败问题已是全球性的问题。中国大地上的腐败当然具有中国特色。腐败的原因很多也很复杂，比如道德沦丧、体制缺陷等等，这些都是产生腐败的共性原因。本文无意论述有关腐败的共性原因及对策，因为有关这方面的论文及论著已太多太多，也超出了笔者的水平和能力。笔者只是想结合近二十年的招标实践，简单论述一下招标领域腐败产生的特殊原因及对策。

        一、认为“招标是防止腐败的利器”是思想认识上的原因

    如所周知，招标是一种采购方式，与其它采购方式相比，只是在形式上有所不同，并无本质上的区别。与其它采购方式一样，招标采购也一样可能产生腐败，因而，招标采购也要严防腐败的产生。

    正因为如此，世行《采购指南》和标准招标文件（范本）中写入了反腐败条款，明确规定，“世行的政策是要求借款人(包括世行贷款的受益人)以及世行资助合同项下的投标人、供货商、承包商在采购过程中和履行这些合同时遵守最高的道德标准。”世行《采购指南》给“腐败行为”下了定义，“腐败行为意指直接地或间接地提供、给予、收受或要求任何有价财物来影响公务人员在采购或合同履行过程中的行为。”世行《采购指南》也规定了对“腐败行为”的严厉的处罚措施。

    也正因为如此，《联合国反腐公约》也规定，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要步骤，建立对预防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度。”（Each State  Party shall, in accordance with the fundamental principles of its legal system, take the necessary steps  to establish appropriate systems of procurement, based on transparency, competition and objective criteria in decision-making, that are effective, inter alia, in preventing corruption. ）

    我们不难看出，世行《采购指南》和《联合国反腐公约》都是在告诫人们，要建立能够有效预防腐败的采购制度，就招标采购而言，也要能有效地预防腐败。实际上，中国的招标采购制度并没有做到《联合国反腐公约》的要求，建立“对预防腐败特别有效”的采购制度。恰恰相反，中国的招标采购，腐败现象屡见不鲜，虚假招标更是触目惊心！这难道不值得人们反思吗？

    鉴于上述分析，人们可以得出结论，招标本身是不能防止腐败的，招标绝不是防止腐败的利器！而恰恰相反，招标采购与其它采购方式一样，也是可能产生腐败的。人们绝不能因为是招标，就可以对防止招标中可能产生的腐败掉以轻心！

    长期以来，政府管理部门将招标作为防止腐败的手段，错误地认为，通过招标就能防止采购中的腐败，甚至认为，“招标是防治腐败的利器”。在这种错误的思想指导下，放松了对招标投标中腐败行为的监管，给腐败分子开了方便之门，甚至成了腐败行为的保护伞。

        二、在现有行政法规下，招标监管部门实际上没有监管目标

    人们大声疾呼，要求对招投标加强监管，各部委和地方各级政府也都设有招投标监管机构。既然如此，为什么招标领域的腐败现象依然严重呢？为什么监管没有成效呢？

    其原因是，在现有行政法规下，招标人的定标权被剥夺后，招标监管部门就失去了监管目标。例如，评标出了问题，所有的招标当事人都会没有责任：

    ——招标人会说，招标程序是招标代理机构掌握的，中标人是评标委员会定的，我选的中标人是排名第一的；

    ——招标代理机构会说，我是严格按法定的招标程序招的，中标人是评标委员会定的，招标机构都没有人参加评标委员会；

    ——评标委员会也没有任何责任，它本来就是个临时工作小组，既不能承担民事责任，也不能承担刑事责任，而且，评标一结束就解散了。

    以上就是当今中国招标的特色：无人对评标结果负责，谁都没有责任。

    在这种情况下，监管部门实际上是没有监管目标的。

  

        三、在现有行政法规下，招标人“垂帘定标”，无需承担任何责任。

    以七部委第12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》为代表的行政法规规定，“招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。” 该规定实质上是剥夺了招标人的定标权。

    但在招标过程中，招标人的定标权虽然被行政法规所剥夺，但实际上，招标人对定标依然起着关键性的决定作用。这种“垂帘定标”贯穿于招标全过程。如果定标出了问题，招标人会说，“排名第一的中标候选人”是评标委员会定的，我定的也是“排名第一的中标候选人”。

    而实际上，那个“排名第一的中标候选人”在招标文件编制时就已经是“虚拟中标人”了，招标人借助招标，使“虚拟中标人”变成为实际中标人。

    上述这种“垂帘定标”的怪象——招标人实际上掌控定标权而名义上由评标委员会定标的怪象——将助长腐败行为的发生。

        四、回归《招标投标法》，贯彻“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，将定标权归还给招标人，是防治招标领域腐败的关键。

    （一）这样做，合法、合情、合理，详见《论定标权的归属》和《剥夺招标人的定标权，是“公权力”对“私权利”的侵犯》。

    （二）招标人有了定标权，掀掉了“垂帘”，招标人就从定标的后台走向了定标前台。招标人就必须对其定标负全部责任。对于招标过程中和合同履行中出现的任何问题，招标人就不再有推脱之词。特别是对于那些有腐败之心和腐败行为的招标人，给了他定标权，就是拿掉了腐败的保护伞——“标是评标委员会定的”。

  

    （三）将定标权归还给招标人，行政监管的目标就能集中而明确。人们可以将监督的目光都聚焦在招标人。在众目睽睽之下，那些有不轨之心和不轨行为的招标人就会有所收敛，也容易发现招标人的不轨行为。

    （四）回归《招标投标法》，将定标权归还给招标人，决不意味着，招标人就一定为所欲为。我相信，招标人在评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人时，一般情况下，会选择排名第一的候选人为中标人。若不选择排名第一的候选人，招标人应该会有充分的理由。问题的关键是，招标人确定排名第一的候选人为中标人，应该是招标人自主、自觉的行为，不应该是被行政法规强迫的行为。  

        五、科学、合理、合法地让定标权“三足鼎立”是防治招标领域腐败的良策。

    具体办法如下：

         1．“三足”为：招标人、评标委员会和行政监管部门。

         2．定标权分配方案设计为：

    ①评标委员会按照招标文件的规定进行评标，评出中标候选人。中标候选人为2－3人，必须对候选人的优缺点作出详细的分析和评价。可以排序，也可以不排序。如果招标人要求排序，就排序。

    ②一般情况下，招标人在候选人中确定中标人。

    ③招标人也可以要求在候选人以外的投标人中确定中标人。但是，要向行政监管部门提出书面申请，并应说明充分的理由。

    ④行政监管部门在收到招标人的书面申请后，作出是否允许在候选人以外确定中标人的裁决。

    ⑤招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。

         3．上述5条是一个完整的方案。该方案使定标权“三足鼎立”，三方相互制约，三方的定标权都是相对有限的。

heluhua

这就要求立法机构在指导思想和监管方向上有重新调整。

goldseason

钱老从20余年的招标经验告诉我们现行的招标制度无法防止腐败采购过程中腐败事件的发生，提出了让定标权“三足鼎立”的反腐措施。发人深省。

  这个反腐措施，真的能够有效地防止采购腐败事件的发生吗？

   
   我个人认为“采购腐败”包括“腐败的过程”和“腐败的结果”。

  “腐败的过程”指的是诸如“串标”、“招标文件有歧视性”、“专家被业主买通”、“透露标底”等。

   而“腐败的结果”指的是业主收受了贿赂让一个报价比较高而技术水平也并不高的自己的亲信中了标。

   如果业主可以在3个候选人中任选一个作为中标人，而非必须选择排名第一的候选人，而在投标单位比较少，如只有3~5家的情况下，那业主基本上不需要那么煞费苦心地组织进行“串标”、“专家收买”等工作，只要简单地“腐败”一下就行了，也就是毕竟自己选择的余地大多了。

   个人认为，三足鼎立法，只能一定程度上减少采购过程中的“腐败”，而对于减少采购结果的“腐败”，并不是行之有效的方法。

Laochan

2楼： goldseason ：
你有何“行之有效的方法”，不妨也讲出来。

gzztitc

楼主的文章，再一次深刻的分析了当前采购招标领域指导思想方面的重大问题。


不过，我觉得，这种分析，还不是分析“产生的原因”；而是着重分析当前的采购招标，为什么不能起到理想的反腐败效果？

所以，建议作者考虑是否修改一下标题，比如改成”现行的招标制度为什么无法防止腐败采购过程中腐败事件的发生“等等。

个人意见，仅供参考。

Laochan

引用第4楼gzztitc于2009-03-21 17:10发表的 :
楼主的文章，再一次深刻的分析了当前采购招标领域指导思想方面的重大问题。


不过，我觉得，这种分析，还不是分析“产生的原因”；而是着重分析当前的采购招标，为什么不能起到理想的反腐败效果？

.......

我已经在帖子的开头做了说明。
再说，腐败现象总会存在的，“理想的反腐败效果”只能是理想！

汉瓦

[s:125]

先顶一下.

goldseason

引用第3楼Laochan于2009-03-21 17:07发表的  :
2楼： goldseason ：
你有何“行之有效的方法”，不妨也讲出来。

        
      呵呵，本人人微言轻，实在是想不出什么反腐败的良策。


   我在想，在中国目前的社会制度下，“花别人的钱，办别人的事情”，如果一个人在采购过程中想“腐败”，是没有办法防范的。

要想减少腐败事件的发生，唯有在全社会进行德育，宣扬“廉洁光荣、腐败可耻”的思想。“德制”或许强于“法制”。

汉瓦

    练一下笔，试着概括了《中国招标领域腐败产生的特殊原因及对策》贴子的中心思想

    文章的作者（Laochan 先生）结合自己近二十年的招标实践，论述一下招标领域腐败产生的特殊原因及对策。认为招标中反腐败指导思想的错误、监管失去有效的目标、定标权的虚实分立，是中国招标领域腐败产生的特殊原因，并提出了“定标权”回归招标人和“三足鼎立”的定标方案的反腐败对策。

    各部分的概要：

    第一部分，作者通过对世行《采购指南》、《标准招标文件》和《联合国反腐败》条款的引用，得出了“招标本身是不能防止腐败的，招标绝不是防止腐败的利器！”和“而恰恰相反，招标采购与其它采购方式一样，也是可能产生腐败的。”的二个结论，进而提出了“｀招标是防治腐败的利器＇是一种错误的思想指导。”的观点。

    第二部分，作者通过“评标出了问题后各方推卸责任”的例子，得出了“定标权被剥夺后无人对评标结果负责”就会使监管失去目标的论点。

    第三部分，作者以比喻形式提出了“垂帘定标”与“虚拟中标人”，暗示实际定标权仍在招标人手中，并认定“实际定标权”与“名义定标权”的分设，将助长腐败的发生。

    第四部分，作者从原有的“定标权”回归招标人的合法、合情、合理性的观点基础上，继续分析了掀掉了“垂帘”将使行政监管的目标更加集中而明确，有利于防止腐败，并提出了招标人将不会为所欲为，而会自觉择优定标。

    第五部分，作者提出了一个比较系统而完整的定标权“三足鼎立”方案，并认为是防治腐败的良策。

汉瓦

对《中国招标领域腐败产生的特殊原因及对策》贴子的几点分析

    文章的作者（Laochan 先生）结合自己近二十年的招标实践，论述一下招标领域腐败产生的特殊原因及对策。认为招标中反腐败指导思想的错误、监管失去有效的目标、定标权的虚实分立，是中国招标领域腐败产生的特殊原因，并提出了“定标权”回归招标人和“三足鼎立”的定标方案的反腐败对策。

        各部分的概要：

    第一部分，作者通过对世行《采购指南》、《标准招标文件》和《联合国反腐败》条款的引用，得出了“招标本身是不能防止腐败的，招标绝不是防止腐败的利器！”和“而恰恰相反，招标采购与其它采购方式一样，也是可能产生腐败的。”的二个结论，进而提出了“｀招标是防治腐败的利器＇是一种错误的思想指导。”的观点。

    ——作者提供的论据，只能说明招标中要防止腐败，无法论证其“｀招标是防治腐败的利器＇是一种错误的思想指导。”的观点。

    第二部分，作者通过“评标出了问题后各方推卸责任”的例子，得出了“定标权被剥夺后无人对评标结果负责”就会使监管失去目标的论点。

    ——作者把招标监管的多角度和多目标，认定为没有目标，从而把招标反腐败的难度，认定为反腐败的失误。

    第三部分，作者以比喻形式提出了“垂帘定标”与“虚拟中标人”，暗示实际定标权仍在招标人手中，并认定“实际定标权”与“名义定标权”的分设，将助长腐败的发生。

    ——作者首次认为招标人存在“实际定标权”，从而削弱了作者后面提出的“回归定标权”观点的有效性。

    第四部分，作者从原有的“定标权”回归招标人的合法、合情、合理性的观点基础上，继续分析了掀掉了“垂帘”将使行政监管的目标更加集中而明确，有利于防止腐败，并提出了招标人将不会为所欲为，而会自觉择优定标。

     ——在论述要掀掉腐败“保护伞”的同时，却对“招标人”心存“善意”，也削弱了其论证的力度和则度。

    第五部分，作者提出了一个比较系统而完整的定标权“三足鼎立”方案，并认为是防治腐败的良策。

    ——作者提出了定标权“三足鼎立”方案，具有一定的可行性，但与文章第四部分《回归《招标投标法》，贯彻“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，将定标权归还给招标人，是防治招标领域腐败的关键》，似乎在关联程度上有些缭乱而矛盾。

   

    汉瓦注：要探究中国招标领域腐败产生的特殊原因，笔者感到“定标权”的问题折射的只是一个缩影，或许是“特殊原因”，但似乎并不是根本原因，由于水平和能力也无法论述，汉瓦在此只是对Laochan的文章作一点分析而已，由于水平有限其中错误在所难免。曾经在旧贴《汉瓦浅说“招标”与“腐败”》对招标与腐败稍稍作过“浅说”，参与：

http://bbs.chinabidding.com/read.php?tid=18958