浅谈招标投标制度的内在逻辑与招标投标行业的价值维护

风吹云散

    《招标投标法》的颁布标志着我国公共采购领域招标投标制度的正式确立。目前，招标投标制度已经深入人心，成为市场经济活动中的一项基本经济制度。在《招标投标法》颁布十周年之际，重新检视这一法律制度的内在逻辑，对于进一步认识招标投标行业的价值，看清招标投标领域中发生的问题，促进招标投标行业的健康发展具有重要意义。

    一、招标投标制度的内在逻辑
    《招标投标法》规定凡是使用财政资金投入建设的工程项目的采购都要通过招标方式进行。这个规定实际上有一个内在的预设，就是只有通过招标采购的方式，实行采购的公开化、透明化，充分保证潜在的供应商有平等的竞争机会，保证在公正的标准下让最有竞争力的供应商获得项目，才能最终保证公共资金的有效使用，保证项目建设的顺利实施。招标投标是实现这一内在预设的有效方法。为了充分实现这一内在预设，招标投标的程序必须法定。如果不能严格按照这一法定程序进行，就会损害社会公共利益，应予相应的处罚。因而在《招标投标法》中，除了规定招标投标的程序外，还规定了禁止事项和罚则。
    在《招标投标法》的法律框架之下，法律所规定的投标招标的基本原则至关重要，是理解《投标招标法》内在逻辑的关键。投标招标的第一原则是公开性。任何公共事务都不应该暗箱操作，都应当充分实现公开性。在这一点上，可以说《招标投标法》开了先河。在此之后，我国政府的许多重要改革都立足于实现公开性。这几年大力推行的政务公开、阳光政策等以及在去年颁布的《政府信息公开条例》都可以看成是政府实行公开性的努力。对于公共项目来说，只有在决策、采购、建设等方面实行了充分的公开，才能吸引社会各方面具有实力的机构平等参与，充分竞争，使公共项目在全社会的参与下进行，预防各种形式的腐败行为发生。公开性是公共项目采购高效进行的基础，也是公共项目采购最有效的防腐剂。《招标投标法》所确定的公平性原则是指在招标投标过程中的参与主体的公平竞争，在世界银行和亚洲开发银行的规定中被称为无歧视性。歧视会排除优秀的方案，使项目蒙受损失。公平地对待每一个投标人和潜在投标人，不设定有利于某些投标人或限制某些投标人的条款，是投标招标制度的基本任务。在这一原则保证下，每一个投标人的投标才变得有意义。公正性原则更多地体现在按照公开的标准选择中标人方面。公正性原则要求选择标准的公开性和确定性。如果选择标准不是公开的，选择标准是因人而异的，对投标人来说也是没有意义的。公正性受到损害，所谓的公开性和公平性也会一并受到损害。最后，诚实信用原则是对招标投标所有参与者的要求。业主或招标人应该诚实地披露招标信息，投标人应该诚实地介绍自己的情况，遵守自己对招标人的承诺。在这样的诚信环境下，参与各方以诚相待，共同构建一个互信互利的交易环境，在公开公平公正和诚实信用的原则下充分竞争，招标人能获得最好的合同，投标人则可通过竞争提升水平，提升能力，提高中标率。这是《招标投标法》向社会展现的公共采购的理想。
    《招标投标法》的法律框架确定了守护“公开、公平、公正和诚实信用”原则的是招标机构。招标机构包括招标代理机构和自主招标机构。招标机构能否真正守护住“公开公平公正和诚实信用”原则，是《招标投标法》实施中的重要问题，也是招标投标行业能否健康发展的关键。

    二、问题解释
    《招标投标法》颁布十年来，工程建设领域的法制水平大大提高，同时也使得一些问题充分暴露出来。这些问题在本质上都是对《招标投标法》“公开公平公正和诚实信用”原则的违背和践踏。
    暗箱操作。业主千方百计使采购项目免于公开招标，或者表面上公开招标而暗地里确定中标人。这种情况在根本上违反了“公开公平公正和诚实信用”的原则。在业主暗箱操作的情况下，《招标投标法》确定的一切原则以及全部规定都化为乌有。招标机构作为《招标投标法》中“公开公平公正和诚实信用”原则的守护者必将沦为暗箱操作的傀儡，在一定情况下还可能沦为暗箱操作中罪恶的替罪羊。随着《招标投标法》以及《政府采购法》等法律的贯彻实施以及配套法律法规的进一步完善，规避招标越来越难，进而转向业主控制招标代理进行暗箱操作。部分招标代理机构为了拿到项目而屈从于业主，破坏招标采购原则进行暗箱操作，不仅损害公共利益，而且也会把自身送到风口浪尖上。
    串标。串标是投标人在开标之前获取投标人名单，共同串谋，事先进行利益分配，确定中标人。串标徒具公开招标形式，完全把招标人和招标机构架空。凡串标者必定有两个问题存在，一是招标人事先透露了投标人，为串标者创造了条件；二是投标人之间形成了一个利益共同体，能比较容易地在暗中进行利益分配。许多实际工作者都已认识到，串标问题从根本上仍然是项目公开程度不够，或者实现对公开范围进行了限制，使得许多潜在投标人被拒之门外，违反了公开公平公正和诚实信用原则。
    围标。与串标相比，围标本质上发生在投标人名单形成之前。围标者事先确定了投标人，也就事先确定了中标人。在围标中，不论谁中标都是围标者中标。围标是对《招标投标法》的公然挑战，也是对招标机构的漠视。对于围标者而言，知道招标公告就够了，随后的一切都在掌控之中。
    行政干预。由于上级领导或相关部门领导的干预，招标人或招标机构不得不使招标徒具形式。与串标围标相比，行政干预下的投标招标是受招标机构控制的，虽然表面上仍走了招标程序，本质上则破坏了招标投标的原则，是招标机构的自我否定。
    招标机构的自贬。招标投标的基本原则受到损害，招标代理的价值就被贬低了。招标机构就会为招揽业务而竞相进行价格竞争。如此下去，这个行业就会进入恶性循环。不仅难以获得发展，还有可能陷入生存危机。“公开公平公正和诚实信用原则”是招标机构的“护身符”，失去了它，不仅难以抵抗各种外部冲击，也会使自身失去意义。

    三、招标机构的价值维护
    我国是世界上唯一具有《招标投标法》的国家，更是唯一具有大规模和长时期招标投标实践经验的国家。《招标投标法》颁布实施十年的经验表明，招标投标制度为保证我国公共采购的顺利进行，保证阳光采购，防止采购腐败，保证我国社会主义建设起到了十分重要的作用。招标投标作为一个独立的行业，在世界上是绝无仅有的。对这个行业的价值认同和价值创造也没有先例可循。在这种情况下，如果行业本身不能充分揭示自己的价值，不能主动维护自己的价值，这个行业就会在与其它相关行业的竞争中，逐步被贬低，被蚕食，逐步丧失自身的价值。暗箱操作、串标、围标、行政干预等本质上都是对招标投标行业的价值贬低和价值蚕食。招标投标主管部门、招标机构应当主动地积极地维护这个行业的价值，维护招标投标行业所以立足的基本原则，使投标机构作为招标投标制度的守护者的价值充分体现出来。

    具体来说，应当重视如下几个方面：
    第一，重视行业基础架构和知识体系的建设。当前，招标投标行业已是一个具有相当规模的行业，在国民经济建设中具有重要的地位。然而，作为一个新兴的行业，其基础建设尤为不足。招标投标行业是典型的新型服务业，然而在国家服务业发展规划中却没有地位。如果一个行业在国民经济发展规划中没有地位，其从业人员就会缺乏认同感，稳定感，进而缺乏价值认同。其次，尽管招标投标的法律比较完备，但整个行业的标准体系尚未形成。现代服务业的一个重要特征是以标准作为其核心知识体系，而核心知识体系的确立，是一个行业得以成立和发展的基础。
    第二，重视行业价值体系的建设。在目前的价值定位中，招标机构对自己的价值定位大致有三种类型：第一种类型把招标机构定位成事务服务型，这种定位的本质是以劳动时间为基础，靠时间来计算和获取价值。第二种类型是智力服务型，认为招标投标服务主要是脑力劳动，智力价值是其主要价值所在。这种定位的本质是以知识为基础，把为客户谋取优质合同作为主要价值体现。第三种类型是专家服务型，认为招标投标本身专业性很强，需要具备其它行业所不具备的专业技能和专业积累。招标投标服务为客户服务的过程也是一种能力和资源积累的过程。招标投标所积累的这些资源和能力不仅仅是为客户谋取优质合同，更重要的是为客户提供综合采购服务，招标投标的价值是专家价值。这三种不同的类型决定了整个招标投标行业的价值不同，差别很大。如何从行业整体上进行价值定位，是一项十分重要的工作。
    第三，重视行业人才体系的建设。一个行业要在国民经济序列中立得住，必须有专门的专业化人才体系作支撑。最近中国招标投标协会组织的招标师职业水平考试拉开了招标投标行业人才体系建设的序幕，标志着招标投标行业人才体系建设迈出了可喜的步伐。
    知识体系、价值体系和人才体系构成了一个现代服务行业的总价值。这个价值需要全行业悉心维护，这个总价值维护好了，《招标投标法》所内涵的招标秩序和公共采购的前景才能得以实现，招标行业才能得以稳定发展。（作者：中国标准化协会  平庆忠）