从经济学角度分析我国现行的招投标制度的不足和改进方法

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       从经济学角度分析我国现行的招投标制度的不足和改进方法
                                       
          作者：广西区建设工程机电设备招标中心 刘敏华 阴慧

一、 现行招投标体制及缺陷

（一）立法目的

我国现行《招标投标法》是“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量。”这六个立法目的而制定。我国实行的是社会主义市场经济，市场经济的一个重要特点，就是要充分发挥竞争机制的作用，使市场主体在平等条件下公平竞争，优胜劣汰，从而实现资源的优化配置。《招标投标法》设定的招投标程序是：通过事先公布采购条件和要求，众多的投标人按照同等条件进行竞争，招标人借助评标委员会按照规定程序从中选择订约方。《招标投标法》试图通过这一系列设计出来的程序，实现“公开、公平、公正”的市场竞争原则。

（二）存在的问题

自从《招标投标法》颁布实施以来，招投标领域成了我国反腐败的重要战场，国家动用多个重要部门，投入巨大力量进行招投标领域的治理整顿。该领域长期存在的招标人与投标人权钱交易、行贿受贿、虚假招标以及投标人串通投标等现象并没有得到根本改善，主要问题如下：

1、产权不明晰。《招标投标法》主要针对的是政府部门和国有企事业单位以及国有资金。国有资金和国有企业的产权归全社会所有，虽然几经委托由招标人行使产权人的权利，但此时的招标人已经没有产权人应有的激励，其行为已经不符合市场经济条件下产权所有者的行为。另外，我们说的招标人指的是某个政府部门或国营企事业单位，但在招投标过程中，真正决策的是招标单位的采购负责人。我们说某招标人确定了某个投标人，实际上是指招标单位的采购负责人确定了某投标人。在产权不明确和缺乏有效监管的情况下，不法的采购负责人就可能利用政府机构赋予的权力控制招标过程，实现权钱交易。

2、招投标过程复杂。在招标过程中除了自主招标外，招标人需要委托招标代理。招标代理根据委托人的要求相对独立的开展招标代理工作，贯彻委托人的意志和要求，依法选择合同交易对象并签订合同。在评标的过程中还有一项法定代理，即评标委员会根据《招标投标法》赋予的职责参与评标，为招标人提供技术和商务咨询。

评标委员会的出现使得招投标的市场主体由招标人、投标人和招标代理人的三方组成格局出现了变化。评标委员会是法定代理，行使国家的公权力，她不受雇于市场主体的任何一方，不代表市场博弈中的任何一方的利益，以完全独立的第三方人身份参与评标过程。但在实际招标过程中，评标委员会的地位并没有那么超脱，评标专家的劳务费是由招标代理根据评标专家劳务支出情况来支付。由于评标委员会法律地位特殊，以及在评标过程中有较大的自由裁量权，往往会成为想操纵招标的人争取的对象。一些行业的招投标实施细则为了避免评标专家有过多的自由裁量权，制订了根据投标方的报价而进行的各种各样的算术平均算法，以确定入围单位和评分排行的顺序。这些评分办法最终玩起了数字游戏，貌似公道。现行招投标体制机制把本来简单的交易过程复杂化，并增加了交易的不确定性。

3、不符合市场经济要求。我们说的市场经济是经过几个世纪才逐渐成熟起来，并形成各种制度。在市场中，每个人都在追求自身利益，在这种只顾自身利益的情况下不但不会造成秩序的混乱，反而形成井然有序的社会。其中原因就在于市场经济条件下的交易遵从一定的规则，这些规则规范了人们采取什么样的手段和方式去追逐利益。这些规则的形成不是哪个经济学家的设计，而是人类在长期从事商业活动中自然形成，被经济学家“偶然”发现。我国《招标投标法》是想利用市场经济的竞争选择机制实现资源的优化配置。由于政府部门和国营企事业单位产权不明晰，所以《招标投标法》的制定着重在于解决“委托--代理”产生的道德风险问题。但从《招标投标法》的执行情况看，道德风险问题没有得到有效的解决。这说明我们设计的招投标规则不符合市场经济的客观要求，交易过程人为干预过多，市场不能发挥应有的作用。在这种产权不明晰、交换的过程繁杂的情况下，市场不可能形成价格机制。没有价格机制，我们设计的这个招投标市场交易过程就失去了竞价的意义。

二、招投标实际操作及问题

（一）一个招投标实例

前面提到我国现行招投标体制机制出现了一些问题，这些问题对我们整个招投标市场造成的影响是巨大的，由于这些问题长期没有得到解决，使得招投标领域成为我国腐败的重灾区。招投标违规操作手法种类繁多，千奇百怪，很难一一列举，这里只从具有代表性的典型操作流程进行分析，试图找出现行的招投标的问题所在。

A单位有一个建设工程项目，招投标流程如下：

第一步：项目前期。知道A单位有项目后，通过各种途径找熟人、托关系前来接洽的人络绎不绝。在这些人当中通常是两类人，一类是可能的投标人，另一类是可能的招标代理人，我们暂且只分析第一种情况。B投标人找A单位采购负责人接洽，双方经过商谈以后，B投标人承诺一个私底下的返利数给A单位采购负责人个人，该负责人同意通过操纵招标将项目施工承包给B投标人，第一步工作完成。

第二步：寻找招标代理。A单位采购负责人为了实现将项目承包给B承包人，寻找一个合适的招标代理非常重要。由于业主和招标代理是雇佣关系，贯彻业主的意图是招标代理的职责。为了使业主满意，招标代理往往会在业主的授意下违心地做一些违规的事情。招标代理可能是A直接找，也可能是B的推荐，总之，聘请C为招标代理。

第三步：项目招标。C招标代理在了解业主A单位采购负责人的意图后，为了能让B承包人中标，C招标代理将针对B承包人的条件设计标书、制定评分条件和评分办法，并在台面下通过多给评委费用等方式做通评委的工作，最终使B承包人中标。在整个招标过程中，C招标代理既要使B承包人中标，又要按合法的招标程序走完整个代理过程，即将非法的私相授受通过招投标使其合法化。

（二）暴露出的问题

从以上举的例子可以看出，招投标的体制机制暴露出了以下的问题：

1、《招标投标法》制定的规则没有充分认识在市场条件下人的行为。经济学家通常把人假设为“经济人”，即认为人是为了自身利益行事。但在一般公众的认识里，通常有这样一种固定的看法，即认为公务人员和为政府工作的人员一般都有远大的理想、办事公道、没有私心，是为公共利益服务的；为私营企业服务的工作人员是为了私人老板而工作，一切向钱看。这样的认识有失公允，其实不论是政府工作人员还是私营企业的管理人员 ，他们在工作中的行为惊人的相似。他们在工作中“采取怎么样的行动取决于他们对结果的预期，取决于他们通过权衡决策将给他们带来的边际收益和需要付出的边际成本”，而不是取决于为谁工作。在上述例子中，采购负责人由于不是产权的真正所有者，产权的得失不是他关心的主要目标。如果通过权力寻租能够获得个人的更大利益并且风险很小，他会毫不犹豫地牺牲公共利益，选择寻租。

2、现行的招投标体制机制为权力寻租提供了方便。业主A单位的采购负责人想让B投标人中标，不需要他直接出面，而是通过招标代理利用规则的漏洞逐步实现。作为法定代理的评标委员会评审过程是不透明的，根据招标法规定：“评标委员会成员和参加评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。”因此，投标人为何中标，为何未中标，原因不明。招标权力寻租的痕迹在整个过程中被洗刷得干干净净。

如果我们怀疑某个投标结果有问题，想要查出问题的所在那是非常困难的事情。采购负责人不是主要的评标人，他是根据评标委员会评审的结果确定中标人，他更像一个评标结果的接受者，而不是参与者。招标代理是招投标规则的专家，由于招投标种类繁多、范围非常之广，法律规定又笼统不具体，招标代理有不少灵活处置的空间。编出的标书和制定的评分标准只要不是明显违反法律法规的规定，要找他的问题也很难。尤其是评标委员会，将整个招标投标过程推入到云里雾里，让所有的投标人、监标人和社会大众雾里看花，永远也看不明白。对于有问题的评标结果，旁观者感觉或看出其中有问题，也知道根子就在业主或招标代理那里，但经过一番追查，最后也只能不了了之。监管部门多注重招投标程序的合法性监管，对评标结果缺乏有效监督。权力寻租所付出的代价如此之低，它能在招投标领域大行其道也就不奇怪了。

3、招投标法的立法目的和实际结果不一致。招投标法确定的“游戏”规则是希望建立一个“公平、公正、公开的招投标市场，但实际结果远远达不到预期的目的。规则影响激励，一项规则确定后，参与“游戏”的各方大多是依照他们了解并一致遵守的规则进行协作。但招投标法制定的“游戏”规则在执行过程中存在不少争议、不一致或不清楚的地方，这导致了整个体系的混乱。在这种混乱、缺乏产权激励的规则之下，人们追逐利益、相互协作的方式和手段发生了变化。这样的变化对招投标市场是灾难性的，参与招投标的各方都获得了各自的利益，唯独国家利益没有得到有效的维护。长此以往，不但公共利益损失惨重，政府形象也将受到严重的损害，党风和社会风气被败坏，我国的国民经济建设也将受到严重干扰。

三、招投标的改进思路

随着我国从计划经济转型为社会主义市场经济，所有政府和含有国有资金的货物和服务采购、工程承包都采用招投标的方式是一种社会进步。但由于在制定相关法律的时候，对一些问题考虑得不够周全，尤其是产权的问题没有处理好，致使现行招投标法在实施的过程中出现了诸多问题。招投标领域出现的这些问题已经引起党和政府以及社会大众的高度重视，已经成为我国国民经济发展的严重障碍。通过对招投标体制多年的观察与研究，笔者提出以下的改进思路：

1、政府应该退出招投标的过程管理，还招投标市场的市场本来面目。政府在采购活动中身兼数职，集立法、行政管理和采购人于一生，同时对招投标领域还赋予了节省资金和预防腐败的职能，这些对建立一个公平、公正的招投标市场都是不利的。另外，各级政府为了加强对招投标的管理，从招标公告的发布、招标文件、评标办法的编制到开标、评标、定标每一个程序的有关文件都必须审查。政府这种对微观经济的直接干预导致大量公权力的介入，反而造成招投标领域寻租环境扩大，腐败蔓延。市场经济学创始人之一的亚当.施密曾经这样说过“从最卑下的野蛮行为演变到高级的富裕状态，并不需要特别的条件，只要和平、税赋较轻、政府有相当的公义即可，其余的事都由事物的自然过程产生。”当招投标领域出现问题时，政府要做的不是加强监管，而应该是加强对市场规律的研究，改变不合理的规则。

2、修改现行的招投标制度，让招标人真正履行产权人的职责。招投标是一种交易的形式，是需要交易双方对交易的条件进行谈判协商，达成一致。招标人不能总是藏在幕后，“被动”接受评标委员会的评审结果，而是应该履行产权人的责任，有选择招标人的权利，并承担相应的法律责任。作为法定代理的评标委员会仍可以发挥重要作用：一向招标人提供专业的技术和商务咨询，供招标人选择中标人时参考。二监督招标人的选择结果，撰写评标报告，对招标人的行为进行评议。三如果招标人的选择有悖法律和常理，评标委员会有建议复议和提交仲裁的权力。

3、由招标人履行业主职责一个重要前提是产权明晰，能够真正代表业主的利益。目前使用国有资金的单位经过多重委托产权已经十分的不明晰，这些单位的领导人只是产权的代理人，不是真正的产权人。我们也不要把履行产权人责任寄托在具有法定代理资格的评标委员会身上，因为这是个体制外的松散组织，难当此大任。如何才能放心地将国有资产委托给招标人，让招标人真正担负起产权人的责任？我们认为还应该是遵从我们党和政府一贯行之有效的优良传统——集体领导和群众监督相结合的工作方法。首先，确定中标人不是招标单位某个人的事，而应该根据招标代理提供的投标人的各种背景材料以及评标委员会提供的专业意见，由招标单位领导集体讨论决定中标人。其次，要接受单位群众的评议。将评审招标过程的关键资料，包括评标委员会的评标报告在单位里公示，接受单位职工的评议。

有人会说，现在的国有企业包括事业单位员工普遍都是签订劳动合同，单位的法人代表与员工实际是一种雇佣关系，雇员如何能够监督雇主？世界著名未来学家约翰•奈斯比特在其新著《中国大趋势》中认为在我们国家不论是党内还是行政体系里有一个“纵向民主制度”，即由“国家自上而下的领导”与“民众自下而上的参与”相统一而形成的一种新型政治模式。所以，单位法人代表和其他领导的行为是可以受到群众监督和约束的，只要我们的招投标过程是公开透明的，只要我们能够建立一套有效的群众监督机制，产权不明晰的问题就能够得到解决。

    注： 本文刊登在《中国招标》周刊，2010年第35期

zzj0102

不是很同意作者的观点。

说几点粗浅的看法：
　　1、关于“产权不明晰”的问题。这不是我国招投标制度特有的问题，而是世界各国公共采购领域所共有的问题。
　　正因为产权不明晰，招标人没有产权人应有的激励，其行为不符合市场经济条件下产权所有者的行为。所以才要立法规范其行为，以免造成权利义务不一致。这是符合《招投标法》提出的“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量”这六个立法目的的。
　　2、关于“招投标过程复杂”的问题。这也不是我国招投标制度特有的问题，而是世界各国公共采购领域所共有的问题。
　　招投标过程复杂的原因，不是因为我国的招投标体制机制不科学、不完善，而是因为招标采购领域项目所特有的性质所决定的。从网络上的一些资料介绍来看，在国际招标采购实践中，操作过程比我们现行制度复杂的实例也不少见，比如英国的公共采购制度，也正在逐步走向灵活。
　　3、关于“不符合市场经济要求”的问题。产权不明晰、交换的过程繁杂，与市场能不能形成价格机制虽有关系，但没有必然的因果关系。
　　作者提出的“交易过程人为干预过多，市场不能发挥应有的作用”的观点，难不成是想让政府退出交易过程的监管，让交易双方自行决定价格？如作者所说，由于一方（甲方、招标人）本不是产权所有人，那赋予了其随意支配产权的权利，又不进行约束，岂不更造成了实质上的权利义务更加不平等？难道这样的交易反而符合市场经济之要求？
　　不解中……

　 也请广大网友参与讨论 ！

heluhua

当前在招标监管领域，一种观点认为解决当前招标过程中的问题是靠加强管理，于是管理措施越来越多，越来越复杂，问题还是不断出现，一种观点认为应当还招标权．定标权给招标人，使招标人的责任和权利对等，接受监督，在这个意义上楼主从经济学的角度进行分析，提出减少政府介入的思路是对当前招标管理工作是有启示的作用。
    至于政府管理到什么程度，市场机制运行到什么程度，招标人的权利应当保留哪些，在哪些方面受到限制和监督，采取什么样的招标管理制度，还是需要进一步的探讨，总的来说还是应当发挥招标人在市场经济主体的作用，政府主要是制定规则，监督执行，而不是去管市场经济过程中的每个细节。

zzj0102

赞同何老师用辩证的方法看待问题。
但现行体制下，放松监管，无疑会更乱套。
否则，立法的时候，也不会制定那么多的约束了。

法律的制定，一般都是在总结各种利弊关系以后作出的一种补救措施。

zhouthh

1。导致采购负责人控制招标过程，实现权钱交易的根本原因不是“产权不明晰”，而是招标投标制度不完善和监督流于形式所致。如招投标法中对招标监督机构人员、招标代理机构人员、招标负责人的资质无要求，导致监督流于形式，代理成了工具，招标成了走过程。尤其对于招标文件的编制和审查和发布没有严格的规定，导致招标活动混乱。

2。招标过程复杂是正常的。这是招标活动程序化、规范化的体现。没有程序化和规范化，招标不可能公平公正。

3。法律不是万能的。招投标活动还需要制度、道德建设的完善。

whj20091009

逐步完善的中国招投标事业

zzj0102

　　无意对本文进行批驳。但有一些观点想和网友们一同探讨。

　　对于国有资金项目来说，想要实现“产权明晰”，几乎是不可能的。国有资金的产权人就是所有的公民，怎么明晰？唯一的办法就是私有化。但大量的实践证明，全部私有化，是不现实的，否则一些公共领域的建设和服务，谁来承担？就是西方一些发达的资本主义国家，也还存在着“公共采购”的概念。
　　既然是公共领域，有些时候就无法完全按照市场规律来操作。否则，就会出现市场失灵。这点，西方社会也是有共识的，对于“公共采购”，他们的观点，也不是放纵不管，而是加强监管。
　　我曾经从一些网络资料上，粗浅地了解过欧盟、德国、英国和日本的公共采购制度。发现如下现象：他们的政府采购制度，只有比我们更完善，没有比我们更放任。

　　因此，个人一直持这种观点：在公共采购领域，如果想以放任监管来达到“天下大治”的目的，恐怕会是南辕北辙。



　　此外，本文提出“修改现行的招投标制度，让招标人真正履行产权人的职责”的意见无疑是正确的，但作者似乎没有弄清“职责和权利”两者的概念。作者提出的改进方案，我的解读是赋予了招标人更多的权利，而不是让其履行更多的职责。
　　在提到评标委员会的作用时，本文提出的让评委会“监督招标人的选择结果，……对招标人的行为进行评议。……评标委员会有建议复议和提交仲裁的权力”这些观点，似乎也对评标委员会的性质和职责有所误读。在我看来，赋予评标委员会这些职责是不合适的。本人以为：监督、评议和提交仲裁，那是监管部门和争议当事人所要做的事，而不是评委会的职责和义务。

　　以上观点，如有不妥，欢迎广大网友拍砖。

gzztitc

我之所以赞扬和突出显示楼主的文章，原因还在于：

     上个月，在《在中央投资项目招标代理资格管理工作会议上的讲话》发改委的孟玮处长讲话中，提到了：

     【通过组织实施招标师职业水平评价制度，也发现了一些问题和不足。除了考试科目设置、考试大纲和命题工作有待进一步完善外，需要引起业界高度重视的有两方面问题：一是招投标领域理论研究不够，缺乏系统的理论体系支撑；二是招投标方面的专家储备严重不足。一个行业的长远发展需要有一套成熟理论体系的支撑。《招标投标法》实施十年来，比较日益丰富的招投标实践活动而言，理论体系建设相对滞后。去年，国家发展改革委会同国务院有关部门开展纪念招标投标法颁布十周年论文征集活动，投稿多为反映市场现状、问题和监管方面的内容，涉及相关经济、法制等理论研究的文章较少。这也与当前从事招投标理论研究的人员不足、专家知识结构不全面，缺少专门研究队伍有很大关系。】

    现在，楼主发表了对问题深入思考的文章，初步是及时响应；

    对于几千字的论述，似乎不应过分强调完整和完美；也许，有的问题说的不清楚，甚至有的个别观点是错误的，需要讨论和争论的？

    但是，他们能够“抛砖引玉”，就是难能可贵的 ！

    看来，能够引起一些网友的回应，提出各种看法和意见，也是一种“收获”吧。

首批招标师

研究理论的不如研究回扣、返点来的快而有效，楼主提到的问题要放在社会大环境下看。我国目前的基本国情是：资源有限、人口众多、地区发展不平衡、社会诚信体系远没有建立、违法成本太低（法制体系建设落后）等等，套用一句流行语，我们目前处于社会主义初级阶段！在这样的大环境下，只要你是个正常人，肯定会想着如何在合理合法（甚至轻微违法）的前提下多赚钱，否则，你与这个社会格格不入。别和我说什么为人民服务、为社会做贡献，我没那个觉悟，相信大多数人也没有。想在目前的社会环境下做到招投标三公，打个不太恰当的比方，就好像你想潜入水中点燃一根火柴。领导打了招呼、业主给你明示或暗示，你敢不理睬吗？如果你硬顶着上，那么恭喜你，基本可以去找下一份工作了……

eagle

8楼的...激动了
您刚才说的 都确实存在 也都是现实
但是 不能因为 社会现实是这样的  我们就不努力去改变和改进

社会 需要大家去创造
正如您说的"我国目前的基本国情是：资源有限、人口众多、地区发展不平衡、社会诚信体系远没有建立、违法成本太低（法制体系建设落后）等等"
问题已经摆出来,我们看到问题,怎么能无视这些问题呢?怎么能拿这些问题 作为我们违法的借口呢?
应该是像楼主 一样 大家去 分析 然后想办法找到一个解决的途径
我觉得 这样才能改变 上述的问题.

当然,您会说这些不是一个人或者一段时间能够完成的,
所以,并不是说大家马上做一个180度的大转弯,
大家从自己做起,慢慢的改变,能避免的避免能,秉公的秉公,尽可能的作到公平,
不积跬步 无以至千里
不积小流 无以成江河