俞祖成 | 日本政府购买服务制度及启示 【转贴】

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俞祖成 | 日本政府购买服务制度及启示



原创 2016-05-23 俞祖成 规制与公法


规制与公法

微信号 ReguLaw

功能介绍 关注政府规制，析解比较公法，聚焦公共治理，研讨真实世界，研究食药安全，关心政治经济，建构行政法学学术家园。


日本政府购买服务制度及启示





俞祖成

日本同志社大学综合政策科学研究科教员政策科学博士（同志社大学）

摘要随着我国政府购买服务的逐步推广，我们在总结改革实践经验的同时应积极借鉴国外经验。基于该问题意识，论文聚焦于日本政府购买服务制度，着重分析其制度背景与制度建构内容并提出对我国的若干启示，以供相关研究和实务参考。

政府购买服务；民间委托；PFI；指定管理者；市场检验毋庸讳言，政府购买服务作为我国的一项新生事物，相关制度建设仍较薄弱。为此，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》专门指出：我们在及时总结改革实践经验的同时，必须积极借鉴国外有益成果。其实，在该指导意见颁布之前，我国学界就已对世界主要国家政府向社会力量购买服务制度展开研究。然而，已有研究集中倾向关注欧美国家，忽视了曾在国家与社会关系上与我国存在相似性的邻国日本。鉴于此，本文聚焦于日本政府购买服务制度，着重分析其制度背景与制度建构内容并提出对我国的若干启示，以供相关研究和实务参考。

一、制度背景：地方自治制度下的公私合作伙伴关系之构建日本是实行地方自治制度的单一制国家，其政府机构分为中央、都道府县和市町村三级，其中后两级政府在法律被称为“普通地方公共团体”（通称“地方自治体”），依法拥有自治立法权、自治行政权与自治财政权并负责实施团体自治和居民自治。


所谓团体自治，是指一定区域内的公共团体以法人身份从中央政府中独立出来，在不受中央政府干涉的前提下自主管理该地区事务。而居民自治是指居民基于自主意愿，通过直接参与等方式参与地区治理[1]。然而在很长时期内，日本地方自治体一直未能拥有真正意义上的自治权限，其原因在于日本中央政府通过“机关委任事务制度”，要求地方自治体首长以“国家机关”身份接受中央政府的委任以协助处理相关事务，从而得以有力介入并控制地方行政，由此导致地方自治名不副其实。为革除这个制度弊端，日本于2000年出台“地方分权一揽子法案”，从而在法律上实现中央政府与地方自治体的平等关系，并将“机关委任事务”变更为“法定受托事务”。据此，日本地方自治体除了负责实施与市民生活紧密相关、能够自我决策的“自治事务”，还能够以平等身份与中央政府签订法律契约，同时负责实施“法定受托事务”。


与此同时，日本《地方自治法》明确规定地方自治体必须“以谋求居民福祉之增进为根本，在地区范围内自主全面地实施行政事务”，同时必须确保“民主且高效地实施行政事务”。根据该法律宗旨，同法进而对地方自治体的事务处理原则作出规定，其中最为重要的原则是“地方公共团体在处理行政事务的过程中必须努力增进居民福祉，同时必须以最少的经费获得最大的效果”。而在现实境况中，由于老龄少子化的不断推进，地域和家庭的功能逐渐萎缩，诸如保育和护理等公共服务的需求随之高涨。


另外，由于犯罪事件日益增加以及自然灾害频发等原因，诸如构建安心且安全的生活环境之公共服务需求亦日趋高涨。更为紧迫的是，由于经济萎靡所导致的税收锐减以及巨额公共债务的偿还压力，日本各级政府普遍陷入财政危机。 总而言之，在法律规制、财政危机以及公共服务需求不断高涨等因素的影响下，日本地方自治体在向居民提供公共服务的过程中必须（不得不）时刻努力遵守“以最少的经费获得最大的效果”之原则。为此，近年来日本各级政府大力构建“公私合作伙伴关系”（Public–Private Partnership，简称PPP），以此积极主动地将各种社会力量纳入公共服务供给体系。概括而言，如图1所示，日本PPP的构建路径主要包括“民间技术引入路径”、“民间开放路径”以及“协动路径”。其中，民间开放路径类似于我国的政府购买服务，是指政府部门在保留监管权限等行政责任的前提下，按照一定的方式和程序将那些不涉及权力行使等的行政事务和公共服务委托给社会力量实施，从而提升财政效率并实现政策目的。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps21CA.tmp.png


二、
制度建构：政府购买服务制度的分化与细化2015年8月，日本总务省向地方自治体发出《关于推进地方行政服务改革之注意事项》，对新一轮的公共服务改革作出指示[2]。根据该文件，日本政府购买服务制度可概括为4类


三、


1. 民间委托制度 早在欧美国家新公共管理运动兴起之前的1960年代，日本已着手将下水道、医院以及交通等公共服务进行民间委托[3]。在1990年代之前，民间委托（Private Sector Consignment）作为日本政府购买服务的唯一制度安排，实施了“具有特定法律依据的民间委托业务”和“不具有特定法律依据的民间委托业务”。其中，前者是指原地方自治法规定的公共设施管理委托业务以及其他法律规定的民间委托业务。后者是指那些暂未被纳入法律调整范围、采取民事合同①进行部分外包的行政业务。 关于民间委托的承接主体，早在20世纪90年代之前就已包括股份制公司、社团/财团法人、社会福祉法人、志愿者团体以及自治会/町内会等在内的各种社会力量[3]。另外，根据日本总务省公布的最新资料，目前地方自治体所实施的民间委托业务主要为定型化的公共服务（政府履职辅助性服务和技术要求较低的基本公共服务），具体包括以下12类：政府办公设施的清扫、夜间保安、引导和接待、电话转接、公务车辆驾驶；粪便回收（都道府县除外）；普通垃圾回收（都道府县除外）；公立学校的配餐和事务员事务；水表记录；道路的管理、维修和清扫等；家庭上门服务员派遣（都道府县除外）；居家送餐服务（都道府县除外）；政府信息处理和内部信息系统管理；政府官网制作和管理；调查和统计；办公室相关事务。截至2014年10月1日，都道府县、政令指定都市和市区町村所实施的民间委托平均比率分别达到88.5%、90.6%、79.1%[4]。

2. PFI制度 由于泡沫经济的破灭，日本从1991年起进入持续十年的经济低迷期。受之影响，之前开展的以民营化和民间委托为核心的“将民间活力导入公共服务领域”的改革也随之陷入停滞状态。为了打破这一僵局，日本在借鉴英国PFI（Private Finance Initiative）制度的基础上，于1999年推出《利用民间活力等以促进公共设施建设之法律》（通称PFI法），从而激活并创新日本政府购买服务制度。PFI法颁布后第2年，日本时任首相随即颁布该制度的基本方针并成立“内阁府民间资金等活用事业推进室”，责令其制定有关操作流程、风险分担、VFM（Value For Money）、合同方式以及监管体制等方面的实施细则。 概括而言，PFI法坚持以效率性、公平性、透明性、客观性以及合同主义为基本原则，允许政府部门充分利用社会力量在资金、管理以及技术等方面的优势，通过“性能发包”和“项目融资”的方式将公共设施等②的设计、建设、维护以及管理运营等业务一揽子外包给由不同企业等组成的“特定目的公司”（Special Purpose Company）。作为承接主体的特定目的公司可以通过服务购买型、独立核算型或者混合型项目模式，采取BTO（Build Transfer Operate）、BOT（Build Operate Transfer）、BOO（Build Operate Own）、RO（Rehabilitate Operate）等方式实施项目。而作为购买主体的政府部门必须事先制定购买服务的内容和质量要求并实施监管。 截至2015年3月末，日本PFI项目总数已达到45,015件，项目资金累计高达489亿日元[5]，基本实现以最少的经费获得最大的效果、构建政府与社会力量之间的合作伙伴关系以及激活经济并创造新型产业等政策目的。

3. 3. 指定管理者制度 由于PFI法中有关“公共设施等”的规定与原地方自治法中有关“公共设施③”的规定存在冲突，同时鉴于市民对于公共设施需求呈现出多样化和专业化之趋势，日本政府于2003年修订地方自治法，废除“公共设施委托管理制度”并创设“指定管理者制度”（Designated Manager System for Public Facilities），以此消除制度非整合性问题并借助社会力量提升公共设施的管理效率。 在新制度下，各地方自治体可以自行制定条例，对作为承接主体（指定管理者）的遴选方式、遴选基准、外包年限、外包范围、外包质量要求以及其他必要事项进行详细规定。需指出的是，作为独具日本特色的行政行为之一的“指定”，不同于与普通民事合同，无需按照地方自治法中有关契约合同的规定采取竞标方式选定承接主体。不过，为了实现妥善且高效的公共设施管理，地方自治体必须通过条例明确承接主体的遴选方式和基准④，同时指定行为本身必须得到议会许可方能生效。 与旧制度相比，指定管理者制度呈现出以下几个特征：首先，承接主体从原有的政府部门和准政府部门扩大至包括NPO（非营利组织）和私营企业在内的“法人及其他团体”；其次，地方自治体可以根据各个公共设施的目的或实际情况，通过制定条例自主设定外包年限（其中5年期限占56%）；再次，地方自治体有权通过“指定”将公共设施的管理权限外包给承接主体，同时还可根据条例规定将公共设施的使用许可权限委托给承接主体⑤。最后，地方自治体有权允许承接主体收取一定的设施使用费用。而关于承接主体所需管理费用，可以采取“收取设施使用费用”、“由政府部门全额拨款”以及“政府拨款与费用收取相结合”这三种方式。 此外，承接主体在每年度末必须向政府部门提交管理业务报告书以接受监管。同时，地方自治体的首长或第三方机构（合议制机构）可以随时要求承接主体就某项管理业务或财务会计业务提交报告书或派人进行实地调查，如果从中发现问题可对承接主体提出改善要求甚至撤销其指定管理者资格。根据日本总务省的最新统计，截至2012年4月1日，日本共有73,476座公共设施被纳入指定管理者项目，其中约30%的承接主体为NPO法人、学校法人、医疗法人和股份制公司等社会力量[6]。

4. 市场检验制度 鉴于民间委托制度、PFI制度以及指定管理者制度在适用范围上的局限性，日本政府在2004年制定《规制改革与民间开放推进3年计划》之后，随即对英国的“强制竞争招标制度”展开调查并于翌年实施实验性改革。在此基础上，日本政府于2006年出台《通过导入竞争以实现公共服务改革之法律》（通称“市场检验法”）。 所谓市场检验（Market Testing），是指就行政机关向国民提供的公共服务或其他有助于增进公共利益的行政业务（广义公共服务），“官”（政府部门等）与“民”（社会力量）基于平等立场展开竞争投标，在价格和质量方面均最具优势者负责该公共服务的供给。换言之，市场检验制度并非单纯地将公共服务进行外包，而是强调官民同台竞争，以此实现财政支出的削减和公共服务质量的提升，同时通过导入市场竞争原理，实现政府工作流程的再造和公共服务供给方式的变革。需要留意的是，在地方自治制度框架下，日本的市场检验制度分为两大类，即中央层级制度模式和地方层级制度模式。

在中央层级制度模式中，首先，市场检验法对“官民竞争投标手续”（中央政府部门等与社会力量同台竞标程序）以及“民间竞争投标手续”（不同社会力量之间的竞标程序）做出详尽规定。其次，关于如何选定作为市场检验对象的公共服务内容，日本首相在听取社会各界（潜在承接主体）、中央部委负责人以及地方自治体的意见并经由第三方机构审议之后，以阁议形式出台公共服务改革基本方针。根据这一基本方针，分管不同公共服务供给的中央各部委另行制定实施细则并举行招标以选定承接主体。如果承接主体最终选定为社会力量，那么即使是那些现有法律规定为只能由公务员负责提供的公共服务，也可以采取法律特例将其规定为“特定公共服务”加以外包。再次，竞标结束后，承接主体应根据委托合同等⑥（如果中标方为政府部门，则根据实施细则和标书）进行公共服务供给。作为购买主体的政府部门则必须对外包服务的供给过程及质量水准进行监管。项目结束后，政府部门还应负责实施项目评估并根据评估结果决定是否再次实施官民竞争投标或民间竞争投标，抑或停止该项公共服务的供给。


最后，需要指出的是，为了确保政策实施过程的透明性、中立性及公平性，日本内阁府须设置由外部专家组成的第三方机构“官民竞争投标等监理委员会”，委托其负责监管政策实施的全过程。 而在地方层级制度模式中，如果外包对象为市场检验法所规定的“特定公共服务”，那么地方自治体可根据同法相关规定制定实施方针和实施细则，同时设置作为第三方机构的审议会或其他合议制机构并实施官民竞争投标或民间竞争投标。需要注意的是，尽管其实施手续与中央层级制度模式大致相同，但地方自治体并未负有实施项目评估的法定义务。另外，如果外包对象为非特定公共服务且无需采取法律特例措施的公共服务，即使承接主体为社会力量，地方自治体仍可以依据地方自治法出台条例或规则以实施官民竞争投标或民间竞争投标。 截至2015年7月10日，仅中央政府层级，日本就已实施347项市场检验项目，其中涉及设施管理、公务员培训、统计调查、窗口服务、公物管理、考试考核以及行政信息网络系统构建等公共服务，年均财政支出削减率达到28%左右（即年均节省约217亿日元）。另外，在其中的43项市场检验项目中，中央机构所需公务员人数从7,242人锐减至126人，公务员削减率竟高达98%左右[7]。 综上，经过将近半个世纪的努力，日本最终构建起符合日本国情且高度分化和精细化的政府购买服务制度体系（详见表1）。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps21DA.tmp.png三、结语：日本经验对我国的启示

在我国，随着政府购买规模及受益人群的不断扩大，政府购买服务已不仅是各地进行的制度创新探索，而是逐渐成为政府履行公共服务职能的常规性政策安排，并基本构建起从中央到地方的纵向政策体系[8]。然而，目前的制度建设仍存在许多问题和不足，导致对政府购买服务的规范效力有限。对此，日本经验能够为我们带来何种启示？

第一，根据公共服务的不同类型，实现制度构建的分化和细化。迄今为止，我国尝试在《政府采购法》的制度框架内构建包括行政法规、部门规范性文件和地方性规章在内的政府购买服务制度体系，其购买服务内容均以中央层级文件为依据，主要涉及社会工作服务、养老服务、残疾人服务以及公共文化服务等。与之相比，日本将政府服务购买区别于政府采购，并根据购买内容的不同类型和特性，相继建立以定型化公共服务为对象的民间委托制度、以公共设施一揽子业务为对象的PFI制度、以公共设施管理业务为对象的指定管理者制度以及以广义公共服务为对象的市场检验制度，从而实现政府购买服务制度的分化和细化。 第二，重视私营企业作为承接主体的核心作用。国务院于2012年提出一项重点改革任务，即建立健全政府向“社会组织”购买服务制度，其政策意图是将政府购买服务作为支持社会组织发展的一项重要措施，这也是地方前期探索中的主要出发点。但到了第二年，国务院常务会议在研究部署政府购买服务工作时，决定将政府购买服务的承接主体由“社会组织”扩大至“社会力量”，从而将依法成立的企业和机构也纳入进来，并将政府购买服务视为推动政府职能转变、加快服务业发展、引导有效需求的重要举措。然而，鉴于“公共服务的公益性以及培育社会组织发展的需要，各地在购买公共服务中普遍选择社会组织作为重要的承接主体”[8]，在很大程度上仍不重视或不信任私营企业在政府购买服务中的重要作用。而在日本，从制度建设伊始，就明确将私营企业和其他社会力量视为同等重要的力量，甚至侧重向前者购买公共服务。理由很简单，较之制度建设起步较晚、资源动员能力较弱的社会组织，作为市场经济主角的私营企业拥有更加强大的资源动员能力和服务供给能力。在建立完善且行之有效的监管机制之前提下，私营企业作为公共服务外包的承接主体，显然能够发挥更大作用。 第三，建立健全评估和监管体系。从本质上而言，政府服务购买属于公共事务分工问题，其成败将取决于“是否构建起行之有效的民主控制机制”[3]。目前，我国已有的政府服务购买政策文件大多规定要建立财政部门牵头的以财政资金使用为核心的监管评估机制。然而，公共服务不同于其他货物或工程，对服务质量和效果以及项目实施全过程的监管应该成为监管之重心。同时，目前的监管集中于对各种财务报表的审核，而对服务质量的监管和评价流于形式化[8]。与之相比，日本在各项政府购买服务制度中极为重视评估和监管体系的建设，尤其是在市场检验制度中，采取法定形式强制要求建立由外部专家组成的第三方监管机构，委托其负责包括制度建设、实施流程、评估监管以及制度完善在内的政策实施全过程的监管，并将监管信息进行彻底公开以接受社会各界的监督。 注释① 包括“承包合同”和“准委任合同”。根据日本民法规定：“承包”是指当事者一方按照当事双方的约定完成当事者另一方委托的工作，之后当事者另一方根据工作结果支付相应报酬。而“准委任”是指当事者一方将非法律行为委托给当事者另一方实施，并且当事者另一方承诺完成该非法律行为。 ② PFI法所规定的“公共设施等”包括：公共设施（道路、铁路、机场、河川、公园等）；公用设施（政府办公楼或宿舍等）；廉租房及公益性设施（教育文化设施、废弃物处理设施、医疗设施、社会福祉设施、停车场等）；通信设施、供热设施以及研究设施；船舶、航空设备、人工卫星。 ③ 地方自治法所规定的“公共设施”包括：体育娱乐设施（竞技场、棒球场、体育馆、游泳池、国民宿舍等）、产业振兴设施（产业信息供给设施、展览设施、开放型研究设施等）、基础设施（停车场、大型公园、公营住宅、水道设施、废水终端处理设施等）、文化设施（县・市民会馆、博物馆、美术馆等）以及社会福祉设施（医院、保育所、福祉保健中心、护理支援中心等）。 ④ 遴选方式包括：公开招募并通过以外部专家为委员的合议制机构进行遴选、公开招募并通过以公务员为成员的合议制机构进行遴选、公开招募并通过主管部门等进行遴选、直接选定新制度之前的管理者为承接主体以及其他方式。遴选基准包括：确保市民能够平等使用设施、提升设施服务质量、节省设施管理经费、承接主体的业务执行能力及其他。 ⑤ 关于公共设施的基本利用条件，如休馆日、开馆时间、使用许可基准、使用限制条件、使用费用的强制征收、行政处分不服诉讼以及行政财产的目的外使用许可等事项，必须由作为公共设施设置者的地方自治体通过条例加以明确。 ⑥“委托合同等”是指具有民事合同性质的委托合同、包括承包合同和准委任合同在内的民事合同、混合合同以及复合合同等。 参考文献[1] 今村都南雄ほか『基礎行政学（改正版）』北樹出版、2010年、167頁。 [2] 日本総務省「地方行政サービス改革の推進に関する留意事項について」（2015年8月），URL: http://www.soumu.go.jp/iken/main.html（2015年12月8日閲覧）。 [3] 今村都南雄編著『公共サービスと民間委託』敬文堂，1997年，49-50頁、294頁、13頁。 [4] 日本総務省「地方公共団体における行政改革の取り組み」（2015年3月），URL:http://www.soumu.go.jp/iken/83106.html（2015年12月9日閲覧）。 [5] 日本内閣府民間資金等活用事業推進室「PFIの現状について」（2015年5月），URL:http://www8.cao.go.jp/pfi/topics.html（2015年12月10日閲覧）。 [6] 日本総務省『公の施設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果』（2012年11月），


URL :http://www.soumu.go.jp/iken/main.html（2015年12月10日閲覧）。 [7] 日本内閣府公共サービス改革推進室『公共サービス改革報告書』（2015年7月），URL:http://www5.cao.go.jp/koukyo/kouhyou/kouhyou.html（2015年12月12日閲覧）。 [8] 徐家良,武静.政府购买公共服务的政策文本分析[C].政府购买服务学术研讨会（复旦大学),2015-11-14.本文原刊于《国家行政学院学报》2016年第1期。感谢作者惠寄电子文本并授权本公众号发表。转载请保留出处，并注明转载自“规制与公法”（ReguLaw）公众号。微信号：ReguLawfile:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps21DB.tmp.png file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps21DC.tmp.png（责任编辑：棣华）file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps21ED.tmp.png