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政采“诸葛亮”为修18号令献出几多妙策中国政府采购报【转贴】

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发表于 2016-6-24 08:51:13 |只看该作者 |倒序浏览

政采“诸葛亮”为修18号令献出几多妙策

政采“诸葛亮”为修18号令献出几多妙策

原创2016-06-23 戎素梅中国政府采购报

——写在18号令修订《征求意见稿》征求意见结束之际

■ 本报记者戎素梅

眼下，距《政府采购货物和服务招标投标管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见截止时间已有一月余，然而，业界对此的讨论热情依然高涨。广大政府采购从业人员结合自身工作实际以及对政府采购相关法律规章的理解，进行了深度思考，在为《征求意见稿》点赞的同时，他们也提出了诸多极有价值的意见建议。《中国政府采购报》记者对此进行了梳理。

吸收最新研究成果

指导政采改革实践

业内人士一致认为，《征求意见稿》的突出特色是与《政府采购法》《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）《政府采购非招标采购方式管理办法》等法律规章文件进行了衔接，吸收了最新的理论研究成果，对政府采购实践具有重要的指导意义。

江苏省财政厅政府采购管理处调研员吴小明表示，《征求意见稿》以《政府采购法》《条例》为据，对法律法规有原则性规定却无具体执行要求的内容作出进一步明确和细化。如科学合理确定采购需求的内容、落实政策功能的主体、公开招标公告的内容、采购项目属性的确定、恶意串通的具体情形、终止招标的条件和程序、相同品牌不同投标人的确定、政府采购合同的内容、中标结果公告的内容等。《征求意见稿》还删除了与修订后的《政府采购法》及《条例》规定相冲突的部分内容，如关于采购代理机构的解释及审批、投标保证金的交纳金额、性价比法等。

不少专家还注意到《征求意见稿》与《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令，以下简称“74号令”）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等部门规章、规范性文件的衔接。如，《征求意见稿》借鉴了74号令有关邀请招标供应商产生的三种方式（发布资格预审公告征集、从省级以上财政部门建立的供应商库中选取、采购人书面推荐）、随中标结果公告所有被推荐供应商名单和推荐理由、对“主管预算单位”的定义等内容；《征求意见稿》第六条规定，招标项目属性以资金占比最高的采购对象确定，这与《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条第三款“采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性”的规定类似；关于综合评分法的价格分计算方法等问题，《征求意见稿》第五十二条第六款、第七款吸收了《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库[2007]2号）的相关内容；《征求意见稿》第五十九条明确了四种可以修改评标结果的例外情形，与《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号）中“严肃政府采购评审工作纪律”的规定基本一致。

《征求意见稿》结合当前政府采购改革中的新情况、新问题，对货物、服务招标投标的操作规定进行了细化完善，如进一步明确了编制招标文件的内容和要求、开标操作程序、投标人资格要求、评审因素的确定、评标中的禁止性行为等。“这些都体现了政府采购从重程序、轻结果转向强化源头管理和结果管理。”业内专家肯定道。

多位专家还表示，在简政放权的大背景下，征求意见稿强化了采购人的主体责任，赋予其在采购需求制定、资格审查、价格测算、招标组织、评审专家选定、投标人推荐、中标人确定等方面更大的权利。有权必有责。今后，采购人也将履行相应的义务，承担起更多责任。

聚焦招投标实操

建议兼具专业性可行性

梳理诸位专家对《征求意见稿》的意见建议，记者发现，采购代理机构内控建设、最高限价及最低限价的设定、招标文件内容、采购样品的提供、招标文件是否应免费、开标现场管理等，是大家讨论最多的几个方面。

在肯定《征求意见稿》细化完善《条例》提出的政府采购内部管理制度建设的同时，有专家指出，《征求意见稿》第八条第二款对采购代理机构的分岗设立规定，不利于采购项目的执行和责任追究。上海百通项目管理咨询有限公司张志军认为，代理机构如何对招标项目的质量、进度和成本进行控制，系企业根据自身实际建立相应内部管理制度的自主行为，政府不应介入微观市场行为，可通过立法的方式进行干预。另外，在实践中，将采购组织与询问答复、质疑答复等岗位相分离，很大程度上反而不利于招标采购项目的实施。中机国际招标有限公司副总经理岳小川也认为，当前，招标项目的管理一般分为按项目分工（即纵向分工）和按流程分工（即横向分工）两种不同模式。由于社会代理机构承办项目主要靠项目经理对外服务，采购人不太可能为了同一个项目分别找不同的业务人员联系办理。因此，大部分社会代理机构都采用了纵向分工模式，以立法形式强制要求横向划分，有欠妥当。

《征求意见稿》第十二条在政府采购预算之外首次提出了“最高限价”“最低限价”两个概念。新华通讯社政府采购处臧鹏认为，这有利于提高采购金额的精准度，避免供应商依据虚高的预算报虚高的价格，也有利于反映预算执行周期中市场价格或者需求的变化。不过，他从实际操作层面分析，《征求意见稿》对最高限价的定位仍不够明确，可能引发执行中的混乱。关于最低限价问题，有专家提出，道路保洁、物业管理等服务类采购项目，由于涉及最低劳动保障问题，建议增加成本价概念，防止恶意低价竞争，保障劳动者的权益。新疆维吾尔自治区政府采购中心方莹莹则建议，对价格区间比较大的特殊货物品目可设置价格区间，增强可操作性。

《征求意见稿》第二十一条详细列明了招标文件应包括的15项内容，并以“采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定并标明不允许负偏离的实质性要求和条件”兜底。张志军、岳小川等均指出，如此详细的内容设定其实并无必要。由于立法资源宝贵，只须列出招标文件必须包含的几部分内容即可，若有需要，可在其他条款中另作说明。此外，有专家表示，该条将投标保证金列入招标文件，表明投标保证金必须收取，这与《条例》第三十三条的规定不符。黑龙江省政府采购中心肖楠认为，《条例》第三十三条意为采购人可根据项目实际情况决定是否设置投标保证金。他建议取消投标保证金的相关规定，与《条例》保持一致。若不取消投标保证金，可由采购代理机构根据项目的实际情况，决定是否收取投标保证金。

关于投标样品，有专家认为，《征求意见稿》第二十二条限制采购人、采购代理机构要求提供样品，并规定采购人向投标人支付样品制作费或给予合理补偿，这不符合财务规定。另外，由于样品的制作费或补偿金额缺乏统一的计算标准，实际操作中如何执行难度较大，建议删除该条。

不过，部分专家注意到这一规定的背景，肯定了其积极意义。正如吴小明所说，实践中，“摆样评审”的现象较为常见，个别采购人、采购代理机构甚至不在采购文件中对采购标的的技术、服务指标作出规定，而是以样品检测结果来替代采购需求。从国际经验看，“摆样评审”有着严格的限定范围，一般来说，只有采购需求中人们的感官成为较大或较为重要，需求指标描述无法穷尽需求要求等个别情况，如外观设计、生物制品、粮食等，对此，采购人应提供样品制作费或合理补偿。相关表述在《〈条例〉释义》中也有提及。专家提醒，不能因为样品制作费或补偿费难以计算、嫌“麻烦”而忽略政策的进步性。

此外，招标文件是否应免费提供？开标现场由谁检查投标文件的密封情况？关于投标文件的密封要求应简化还是应维持原规定？中标结果公告是否应删除“未通过资格审查投标人的名称及原因”？这些问题，也是关注度较高的热点话题。

走出政策认知误区

开启制度改革新思考

“《征求意见稿》我读了四五遍，做了很多笔记。每次我都是参照《政府采购法》、《条例》、74号令、《政府采购评审专家管理办法》等法律规章文件一起读的，我还翻了几遍《招标投标法》《招标投标法实施条例》，对很多问题有了不一样的思考。”石家庄鑫泽招标有限公司项目经理小李告诉记者，通过仔细研读《征求意见稿》及政府采购相关制度办法，她发现了自己以前的一些认知错误，对政府采购政策文件的理解更为深刻了。“对我而言，这真是一次系统学习的机会。”

像小李这人的政采工作者不在少数。事实上，在搜集、整理业内关于《征求意见稿》的意见建议时，记者注意到，由于人们对政策理解的差异乃至偏差，部分意见建议本身就存在某些问题。如，有人认为，从原《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的相关法条看，政府采购法律体系采用了“资格预审仅限于邀请招标政府采购方式中使用”的立法思路，《征求意见稿》第十三条沿用了这一思路，导致政府采购法律体系中的邀请招标和招标投标法律体系中的邀请招标根本不是同一个概念。这种理解其实是错误的。

《政府采购法》第二十三条规定，采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。实践中，很多人认为资格预审只适用于邀请招标，这是一种误解。资格预审只是采购程序中的一个独立环节，除单一来源采购外，其他采购方式均可适用，具体由采购人、采购代理机构根据项目实际情况决定。《〈条例〉》释义在谈及第二十一条关于供应商资格预审的规定时，也作出了相关表述。

值得一提的是，《征求意见稿》的某些条款，还激发业内专家深度反思政府采购制度改革。在评析《征求意见稿》第五十五条相关规定时，南开大学法学院教授何红锋指出，政府采购制度应当禁止低于成本交易。那么，如何禁止低于成本交易？有人认为可设定一个最低限价，规定低于这一限价即为低于成本。何红锋对此持反对意见，认为不应规定最低限价或最低限价的计算方法，破坏公平竞争。排除低于成本的供应商应当是采购人的权利而非义务，监督机构有责任查处低于成本的供应商。这些观点，为实操中如何应对“低于成本价竞标”提供了借鉴，也深化了政府采购理论研究。

关于《征求意见稿》第三十一条第一款同品牌产品由采购人自主选择确定有效投标人、第六十三条第二款由采购人自主选择确定中标人的规定，有专家持不同见解。在强化采购人内部制度建设、力求权责对等、还权于采购人的当下，华北某省政府采购监督管理处处长向记者反问道：“还权于采购人，应该还哪些权？还权的同时是不是也应适度约束采购人？如何对采购人权利进行有效的监督？”这些问题，仍有待实践去检验，去解决。

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