警惕捆绑采购“陷阱” 王永锋 天津市政府采购中心 中国政府采购报

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警惕捆绑采购“陷阱”

2016年06月07日 08:57 王永锋 天津市政府采购中心  来源：中国政府采购报  


　　案例回顾■■■


　　2015年10月10日，某市公安局委托市集采机构以公开招标方式实施电梯采购。该项目涉及一部新建乘客电梯和一部旧乘客电梯的升级改造。为便于统一管理和后期维保服务，采购人要求将新旧电梯进行捆绑采购，不得分包拆项投标。招标公告发布后，共有10家供应商报名参加。评标当日，7家供应商放弃投标，因参与投标的3家供应商所投产品均为同一品牌，根据招标文件“所投产品为同一品牌的不同供应商视为一个投标人”的规定，该项目宣布废标。12月1日，采购人再次将该项目委托集采机构实施公开招标，采购需求无任何变化。最终，该项目因
实质性响应招标文件要求的投标人不足3家再次废标。


　　经与放弃投标的供应商沟通核实，集采机构发现，该项目的焦点问题在于要求新旧电梯捆绑打包采购。原来，2014年1月1日起施行的《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条规定，“电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行”，因此，旧电梯的升级改造只能由原制造厂商承担。采购人试图通过旧电梯捆绑新电梯打包采购的方式，来限制其他供应商参与竞争。


　　案例点评■■■


　　上述案例反映了政府采购工作中亟需反思的两个问题：一是采购人应如何编制采购需求；二是集采机构应如何对待采购人提出的采购需求。


　　关于第一个问题，可从以下方面着手解决。


　　一是落实主体责任，围绕采购需求确定采购方式。为了适应政府采购“先明确采购需求、后竞争报价”交易规则的变革需要，从法律层面进一步厘清权责对等问题，财政部在通过《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》赋予采购人明确或选择采购需求、推荐供应商、选择专家等自主权的同时，又通过《政府采购法实施条例》等一系列规定强调了采购人的法律责任。“制度合力”的方向就是还权责于采购人，使采购人按照政府采购法律法规规定和市场交易规则实施采购，并对其行为负责，突出采购人的主体地位和责任意识。因此，采购人有责任编制明确的采购需求，并围绕采购需求的特点选择合理的采购方式。本案中，新电梯的采购可采用公开招标方式，但旧电梯的升级改造，依照《特种设备安全法》相关规定，需要采用单一来源方式实施采购。


　　二是坚持合法原则，合理分包打包。政府采购招标过程中，打包采购是一种常见的做法，旨在提升集中采购
的价格优势和效率优势。但打包采购需要根据项目特点和产品类别合理分配，既要有利于采购人监督、管理、协调和验收，又要保证供应商能够充分竞争，全面组织实施。如根据《特种设备安全法》规定，本案中，旧电梯的
升级改造只能由原制造厂商或其授权的供应商进行，硬将其与新电梯打包采购，势必会限制其他供应商参与竞争。因此，在确定打包时，除考虑项目内容、技术、服务原因外，还须考虑打包的项目要求是否会限制供应商的竞争。


　　三是杜绝“拿来主义”，科学编制采购需求。实践中，不少采购人制定采购需求时习惯采取“拿来主义”的


态度，或由供应商协助完成，有些供应商甚至直接代劳，容易导致采购需求不准确、不完整或具有倾向性。本案中，采购人将新旧电梯打包采购、限定了某一品牌，恰恰属于《政府采购法实施条例》第二十条第三款规定的“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”情形，即以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。


　　因此，采购人要落实好政府采购需求制定的主体责任，一是要进行充分的市场调研，全面了解产品性能及价格，确定采购需求是否满足竞争性、预算标准是否科学合理；二是要细化产品的功能标准，从满足必要功能出发，尽可能地以可量化指标和可验证指标体现采购需求，如汽车采购按照排气量、电脑按CPU、内存空间等确定功能标准，提高采购需求的针对性和适用性。


　　集采机构应如何对待采购人提出的采购需求？


　　一是注重问题导向，以扎实的工作作风推进专业化。善于从采购需求中发现问题和解决问题，是衡量集采机构专业化能力、服务质量的关键要素。《政府采购法实施条例》第十三条第二款明确，“采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平”。但就目前情况而言，集采机构实际操作中往往将注意力集中在程序代理和采购权的行使上，缺乏需求研究和专业化发展动力。这种现象反映到具体项目人身上，就是项目人缺乏专业能力和发现问题的能力。以本案为例，第一次组织采购时，参与投标的供应商所投产品均为同一品牌，项目人未注意到采购文件可能存在缺陷，也未深究原因、了解情况，这种专业水准远没有达到政府和社会对集采机构的期望和要求。按照国务院《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发［2009］35号）的有关要求，政府采购代理机构必须走专业化道路，加强对货物和服务需求标准及招标文件的研究，逐步规划政府采购从业人员的职业化发展方向，必要时可以根据从业人员特点确定重点代理领域，提高细分领域代理的专业化水平，真正做大做强。


　　二是恪守法律法规，推进依法采购、规范采购。《政府采购法实施条例》第六十一条第二款规定，采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容，应当建议其改正。采购人拒不改正的，采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。本案中，采购人要求将新旧电梯打包采购看似合情合理，但其本意是打着《特种设备安全法》有关规定旗号，利用旧电梯升级改造来限制其他电梯厂商参与竞争，明显属于对供应商实行差别待遇的情形。因此，集采机构应向采购人解释《特种设备法》及政府采购有关规定，建议其分包采购，即新电梯采购采用公开招标方式、旧电梯采用单一来源方式。若采购人仍无法接受，坚持要求将新旧电梯打包采购，集采机构应及时上报财政部门，由财政部门依法对其进行处理。


　　法规链接■■■


　　《政府采购法实施条例》第十三条、第二十条、第六十一条
　　《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条
　　《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发［2009］35号）
　　（王永锋 天津市政府采购中心）