关于实施PPP项目的思考 中国招标投标协会 [转贴]

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关于实施PPP项目的思考


2016-04-28 中国招标投标协会


近年来，由于政府建设步伐的加快，投资规模的扩大，政府债务在激增，加之部分社会资本存在投资需求。因此，为减缓政府债务的压力，拓宽社会资本投资渠道，政府在加速助推PPP项目落地生根。


一、何谓PPP模式


PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，构建 “利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
世界各国对PPP内涵并没有一个确切的共识，PPP是一个集合概念，而中国特色PPP模式是指政府和社会资本合作模式，即：政企合作模式。
合作目的----政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，分流支付周期，化解债务压力，加快社会资本流通。
合作方式----通过特许经营、购买服务、股权合作等方式。
合作原则----政企建立利益共享，风险共担及长期合作关系
合作关系----伙伴关系、利益关系、风险共担关系。


二、PPP模式与传统“公建公营”的区别


公共产品传统供给（公建公营）模式系花别人钱办别人的事，无论是运营效率、质量，还是增收节支等方面均缺乏主观动能。很难能从项目全生命周期考虑规划设计方案的经济和社会效益，人为割裂项目生命周期运营整体，设计施工利润主要来自合同承包单价与成本的差价，因此，项目承包人只考虑施工过程的施工效益，并不考虑建设产品在运营阶段的实际需求。


而PPP模式下，社会资本方会从项目全生命周期综合效益最优考虑，规划设计施工利润主要来源为规划设计阶段确定90%左右的工程造价，施工阶段仅占5%左右。通过设计施工深度交叉，可以达到缩短工期，保证质量，降低造价的效果，建设过程中，项目公司会有机融合运营阶段的实际需求，进行方案优化，保证项目整体性、前瞻性和适用性。


三、PPP项目优势  


PPP项目说到底，是一种融资模式，它在一定程度上缓解了政府因投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，而导致的财政支付压力。通过PPP模式将政府债务转为企业债务，可成功替代目前以城投主导的融资模式，也破解了传统供给模式存在的效率低下，服务质量不高的困局。同时，该模式拓宽了社会资本方与金融机构的投资渠道，并为其带来长期稳定的收益来源，可谓一举多得。因此，PPP项目受政府和有实力的社会资本方以及金融机构的广泛青睐，其发展潜力巨大。


四、PPP项目相关风险


由于PPP项目是契约精神很高的一种合作模式，要求政府方、社会资本方和金融机构必须按项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等合同要求依诺履约。各方主体要厘清项目条件边界、权利义务边界、交易条件边界、履约保障边界、调整衔接边界。确保边界清晰、权责分明、履约到位，项目方可成功。但现实很“骨感”，想顺利实施PPP项目绝非想法那么简单。可能会面临诸多问题，甚至这些问题会导致项目失败的风险。PPP项目的特点决定其风险种类的多样性和特殊性。大致风险如下：


（一）政府信用风险：政府调研、评估、决策效率低下致使项目失败；政府预期估计失误导致欠费；合作中后期利益未能有效协调促使政府违约等。
（二）政治风险：政策非延续性和继承性；征收、征用；汇兑限制风险；战争和内乱风险；政府违约风险；延迟支付风险。
（三）公众监督风险：项目质量、进度和支出的公众监督；公众认为收费过高；反对价格上涨。
（四）法律风险：法律不完善风险；法律变更风险。
（五）环保风险：公众反对有损环保的项目。
（六）技术更新风险：导致项目成果交付产品与预期的项目成果之间发生偏差的可能性的一种度量。
（七）项目公司破产风险：因经营不善，导致项目公司难以为继情况。
（八）腐败风险：经营过程中，项目实施中心或项目公司产生严重贪腐情况，危及项目正常经营发展。
（九）商业类风险：合约结构复杂带来的风险；项目本身的商业风险，如财务模型不符合实际。


五、PPP项目风险防范


要规避项目实施过程中的风险，应确保作为合同当事主体符合PPP项目相关规定要求；要切实存在提供公共产品或公共服务的客体；合作过程要严格执行国家相关部门规定的PPP项目实施程序。只有主体、客体、程序均符合相关合规定，风险识别到位、风险评估准确、风险响应及时、风险控制得当，方能最大限度地规避PPP项目失败可能。


PPP项目中，政府及社会资本合作可采取以下措施来应对：


（一）做好前期项目准备。


政府和社会资本合作中心应认真对项目市场进行调研工作，从交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集新建、改建项目和存量公共资产中遴选潜在项目，财政部门（社会资本合作中心）会同行业主管部门及时制定项目年度和中期开发计划，从定性和定量进行物有所值评价。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目开展财政承受能力论证，每年政府付费或补贴等财政支出不得超出当年财政收入的10%。同时，社会资本方不能将政府给予“天花乱坠”的承诺当作市场的实际需求，要规避政府失信的风险。


（二）健全项目实施机构。


要想项目成功运行，务必建立健全项目实施机构。按照相关要求，明确政府、行业管理部门或事业单位，作为政府授权的项目实施机构，建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策与政府进行有效沟通，做好总指导工作；项目小组负责项目的具体工作的开展，做好PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施及合作期满移交等工作。项目实施机构应聘请PPP项目专业咨询机构协助做好项目识别、项目准备、项目采购工作。


（三）加强政府学习功能。


政府应强化对PPP知识的学习，依托PPP项目的部门规章和相关政策来开展工作，积极打造优质宽松的投融资环境、持续稳定的政治环境和配套健全的服务设施。建立专家咨询团队，完善科学的决策机制；通过建立收费可调价机制、退出接管机制以及持有金股等手段，应付非常情况下对PPP项目的掌控权，以确保公共产品和公共服务的质量不降低；建立重大事项公示制度，对关涉民生、公众利益事项应及时公示，让公众享有知情权、参与权、决策权，有效维护公众权益；合同双方均应聘请PPP方面专家对合作协议进行严格把控，逐条进行推敲，去除不切实施的承诺条款，保证项目预期目标的实现。


（四）确定风险合理负担。


在风险分担方面，应建立风险公平合理分担机制。原则上，风险应由最适宜的一方来承担，要合理分配项目风险，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。


（五）强化项目全程监督。


一要强化项目准入把关。政府在选择社会资本合作方时不仅仅要考虑对方的资金能力，还应当综合评估其专业资质、组织架构、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等，择优选择资金实力强、人才资源丰、管理水平高、社会信用优的合作伙伴。


　　 二要强绩效评价功能。要加强建设运营质量、服务价格、服务水平和财务管理等方面的监督管理，针对政府补贴或付费项目，应建立基于社会绩效付费机制，基于环境效益付费机制。定期开展项目绩效评价，对项目指标完成、运营状况、资金投放、服务质量、服务效果等定期进行绩效评价，并运用绩效评价结果对项目公司进行补贴和支付。


来源：泗阳县公共资源交易中心  王秀琼  田  冰