政府采购内控工作的基础是什么？如何做？ 【转贴】

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政府采购内控工作的基础是什么？如何做？



政府采购内控工作的基础是什么？如何做？


原创 2016-02-29 陈梁  胡文淑 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

当前政府采购内控工作是一个热点，笔者认为有一个问题最为关键，即做好当前我国政府采购内控工作的基础是什么？


所谓内控，其主要内容和目的就是通过一定的制度设计保障各当事人权责的有效行使，尽量减少制度运行过程中的失控和扭曲。因此要做好内控工作的基础，首先要理清各当事人的权责，根据权责一致原则，即权利先于责任、责任伴生于权利。对政府采购而言，同样如此，因此做好当前政府采购内控工作的基础，就是要搞清楚各政府采购当事人的权利，以及相对应的责任。


其中，有三个问题特别重要：


一是政府采购过程中有哪些核心权利？
二是这些权利的范围如何界定？
三是行使权利的主体是谁，应由谁来承担责任？


我们对这些问题的认识，构成了政府采购流程、内控体系等基础，如果在这些基础问题上出现理解或认识偏差，那么就极容易走弯路。


事实也正如此，当前一些地方由于在这些问题上存在认识偏差，导致实践工作陷入困境。


举两个目前很典型的例子：


一是协议采购做法和基于协议采购的“政府采购电商化”，细究其思想根源，其主要的理论依据就是“政府采购权应该还给采购人”，那这一观点是否放之四海而皆准呢？恐怕还有值得探讨的余地。


二是问题层出不穷的专家评审制度，其根源也与政府采购权(以下简称“采购权”)的归属不明有关，对专家权责的约定不明导致专家权利和义务的失衡，这是政府评审制度问题不断的主要源头。
这样的情况还有不少，细究其根源，几乎都与权利归属认识不清有关。

以采购权为核心的政府采购权利架构

笔者研究发现，以《政府采购法》为核心的政府采购制度背后，暗含着核心权利分设并相互监督的思路。其中核心权利分为三项——采购权、使用权、管理监督权——三者相互联系又相对独立，共同构成了政府采购权利的基本架构，其他的权利则多数从属于或衍生于这三项基本权利。


三权中，尤以采购权最为核心和关键。因为使用权来源于采购权的行使，管理监督权成立的基础和对象也是采购权，采购权是其他两权的基础。


同时，在三者权责的归属上，使用权归采购单位，管理监督权归财政部门、纪检、审计等，这两项权责归属较清晰，唯独采购权的概念、权责约定相当模糊。这是当前各政府采购主体职责混乱的根源之一，不少政府采购的认识偏差和实践误区都与采购权的认识偏差有关。

采购权的概念和授权原则

采购权目前尚没有统一的定义，本文将其归纳为：为了决定政府采购合同归属，根据法规产生的采购组织、采购评审、签订合同等涵盖政府采购全过程的一系列权利。根据采购过程，可以细分为“采购需求提出权”、“采购活动组织权”、“采购评审权”、“合同签订权”等。


目前，“采购权还给采购人”的提法比较流行，似乎采购权天然就是采购人的,但实际并非如此。
采购权最直接的来源是政府对其所属部门职责的分工，即政府赋予各采购单位相应的职责，并安排相应的预算予以保障实施，是一种政府权利的委托授权。但政府的所有权力最终都来自人民，具体表现形式是人大制定的法律。


所以从这个角度来看，采购单位的采购权并非与生俱来，从本质上看，采购单位也只是一个被授权的代理人，无法避免“拿别人的钱给别人买东西”所产生的弊病。因此，不加区分便提出“把采购权还给采购单位”，实际上掩盖了采购单位是代理人的本质，错误地假定采购单位是采购权最终来源主体，这一观点非常片面，我们要具体问题具体分析。


显然，无论是人民还是人大，都不能直接行使采购权，因此必须通过法定授权的方式，交由被授权人行使。
采购权的授权必须要符合两条主要原则：


一是符合客观经济规律原则，或者说是适合原则，也就是委托给谁去做更加符合市场经济规律，更能发挥出政府采购的优势。


二是权责一致原则，无论谁去做，在行使采购权的同时，必须接受严格监督，承担最终责任，权责失衡必然导致制度失灵。


其实，《政府采购法》的制度设计恰好体现这两条原则，如《政府采购法》第十八条规定：“采购单位采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购”。该条文归纳起来就是一句话，即：集中采购权归集中采购机构，分散采购权归采购单位，同时各自承担相应采购责任。

集中采购权的含义及实践误区辨析

（一）集中采购权归属于集中采购机构。


《政府采购法》第十八条规定“纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购”，委托的内容应当包括采购全程的委托，即完整的“采购权”委托。理由就是集中采购机构更加适合承接集中采购项目。集中采购项目都是通用类的项目，所以必须由集中采购机构根据预算、采购单位的工作实际、市场行情等制定统一的标准，提出统一的采购需求，并代表采购单位进行统一的招标。由于采购需求的统一性和使用单位的分散性，决定了集中采购项目的采购合同签订和组织履约验收，也应由集中采购机构依法接受委托并行使相应的权利，承担相应的责任。这一委托，属于法定授权，与当前实践中“一单一委托”、“一单一采购”的做法完全不同，可以实行年度或制度规定统一委托。


（二）集中采购权内容。


集中采购机构应当承担的“采购权”内容包括：“采购需求的提出权”、“采购活动的组织权”、“采购评审权”、“采购合同的签订权”、“履约验收权”。采购单位只是使用人，负责对集中采购工作进行监督。评审专家应由集中采购机构根据项目情况予以聘请，并提供专业评审意见，就评审意见对集中采购机构负责。


（三）还权后要明确责任。


集中采购机构全程接受财政部门、纪检、审计、采购单位、社会各界的监督。在此机制下，集中采购机构必须要成长为专业机构，对通用类的项目进行深入研究，与时俱进地更新采购需求、了解市场行情，以取得最佳的采购效果。集中采购机构对采购结果终身负责，如被查出采购绩效差或存在其他违法行为的，则相关当事人要被追究渎职、失职及其他相应的民事、刑事责任。部门集中采购项目与集中采购类似，由部门行使“采购权”并对采购结果负全责。


（四）协议采购错误思想根源分析。


“采购权还给采购单位”对通用类和部门通用类项目而言，是一个“伪命题”，也是违法的和违反经济规律的。一些地方由于对该问题认识错误，结果以还采购权为名，将集中采购项目进行分散化操作，从根本上否定法律规定的集中采购机构定位，将其混同于其他社会代理机构。其中较典型的做法，就是协议采购及其电商化，要让集中采购变成“市场可买、价格可比、公开透明、便捷高效”网上电子卖场。这一做法的本质就是让集中采购分散化，令其失去政府采购规模效益这一集中采购的核心优势，导致政府采购“价格高、质量差、效率低”的弊病被持续放大。


（五）集中采购权正确的行使路径。


通用类项目必须交由集中采购机构负责，由其统一提出标准化的采购需求，采用大批量采购的方式降低采购成本，并实现供货的实时性，彻底解决困扰政府采购的三大突出问题。而集中采购的电商化、信息化，也必须建立在对批量集中采购进行电子化改造的基础上。因此，在集中采购项目中，我们应该树立“集中采购权还给集中采购机构”的正确理念，通过全程公开、引入多方监督等措施，监督集中采购机构依法、正确履行职权。


与当前许多人指责《政府采购法》落伍导致当前政府采购问题突出的看法相反，当前政府采购的多数问题是由于《政府采购法》被误解、误读产生的，更有甚者，一些违法行为导致的问题被反过来用于指责《政府采购法》的落伍，是一个非常不好的现象。
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分散采购权的含义及实践误区辨析

（一）分散采购权应归采购单位。


《政府采购法》十八条规定，对于集中采购目录内“本单位有特殊要求的项目”和分散采购项目，采购单位可以自行组织，或委托代理机构在委托的范围内代理采购。这类项目确实应提倡“采购权还给采购单位”，只有采购单位最清楚这些有特殊要求项目的背景、特殊需求、适用条件、注意事项等，并监督政府采购合同的实施、行使使用权和享有售后服务权等。因此，在此类项目中，采购单位是最适合承担采购权的主体，其获得的采购权内容应与集中采购权在集中采购项目中采购权的内容类似，并涵盖分散政府采购项目的全过程。此类项目采购权和使用权均统一于采购单位，采购单位对采购结果承担责任，全程接受各方监督。


（二）当前分散采购权实践中存在的误区分析。


在当前分散采购项目运作过程中，制度规定采购单位通过聘请采购代理机构、评审专家，将“采购权”进行了分散委托。这一制度的本意是想通过这样的安排，既达到采购公开、公平、公正的目的，同时也减轻采购单位对采购结果所承担的责任，通过分权达到权利共享、责任共担、相互牵制的目的。但实践证明，这一制度设计虽分享了权利，但模糊了责任。在采购项目出现问题的时候，相关各方可以更方便地相互推诿、扯皮，造成无人承担采购结果的局面，这让政府采购陷入权责失衡困局，并引发面上认真走过场、私下串围标等暗潮汹涌的市场竞争失灵。
出现这一困局最主要的一点原因，就是对分散采购权的权责约定模糊，不能真正追究相关责任主体的责任，尤其是采购单位的责任。


比如，在分散采购项目运作过程中，采购代理机构只是根据采购单位的委托合同提供采购活动组织等服务，只对自己提供的服务向采购单位负责，他们受雇、受制于采购单位。然而，一些人不去制约真正的权利主体采购单位，却寄希望于代理机构，这是舍本逐末的做法，结果是既追究不了代理机构多大的责任，又纵容了采购单位的不当行为。


又比如，评审专家原本应定位于提供咨询服务的个人，但被某些制度不恰当予以“神话”，将其评审意见拔高到对采购结果起决定性的作用。同时，为了防止专家被“公关”，其抽取方式通常是临时、随机的，因此专家对采购项目背景、需求等知之甚少，专家不专是常态，其能提供的专业意见非常有限。然而，专家却被赋予评审的决定性作用，权责约定又较模糊，出现权大责小的漏洞，专家面临的廉政风险很大，并且由于真正被追究责任的专家不多，更助长了这一不良风气。


总之，当前对分散采购项目各当事人的定位不清，使得整个分散采购过程碎片化、权责约定模糊化。纵观采购过程，看似参与政府采购活动的主体很多，参与者们也都有影响采购结果的能力、权利，但却对采购结果不承担责任，或者很难承担责任。这样的制度安排让部分地区的招投标等采购变成走形式、走流程、走过场，参与者们皆大欢喜，满意度很高，却很难有人来承担最终责任，最终使国家财政受损失，老百姓对政府采购的满意度降低。


（三）正确行使分散采购权的路径分析。


要解决困局，还得回归到《政府采购法》的精神及规定，科学定位各政府采购当事人，梳理各自权责，让行使权利的人发挥出应有的作用，明确承担需要承担的责任。


具体而言，根据《政府采购法》的规定，在分散采购项目中，由于采购单位最了解、最适合、最直接主导分散采购项目的采购，且其对选择采购代理机构有决定权，更具有对采购结果进行最终确认的最终决定权，对评审专家也有评价、反馈给财政部门的权利等。因此，正确行使分散采购权必须明确“分散采购权利还给采购单位”的原则和采购代理机构、评审专家的从属定位。


在赋予采购单位完整采购权的同时，应公开采购全过程，加强对采购绩效的监管，引入多方监管力量，切实追究其不恰当履职所应承担的责任。代理机构和评审专家则应明确其从属于采购单位的定位，明确其提供专业化服务的角色，要与采购单位形成一个权责共同体，采购单位为第一责任人。这可倒逼采购单位为规避采购风险，必须选聘专业化程度高、认真负责的代理机构和评审专家辅助其完成采购活动，从而改变当前采购单位在选聘代理机构和专家时，屡屡出现“劣币驱逐良币”的窘境。
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权利伴生责任是亘古不变的道理，明晰定位、理清权责是任何一项制度有效运作的基础，也是做好内控管理的前提。采购权作为政府采购制度的核心权利，应得到充分认识和准确定位，并配套建立有效的责任追究机制，才能让政府采购制度发挥出应有的作用。内控制度应围绕如何将相应权利和责任进行进一步明确，并采取内部环节信息公开等措施，以使得政府采购相应权责得以正常运行，发挥出政府采购制度应有的作用。反之，对基础权责等核心问题的任何模糊认识，都将使得内控制度流于形式，制度运行产生扭曲和失灵，极有可能导致失之毫厘谬以千里的后果。

（本文作者单位系浙江工业大学）


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