PPP与特许经营：概念与逻辑要理清 【转贴】

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PPP与特许经营：概念与逻辑要理清


PPP与特许经营：概念与逻辑要理清


原创 2016-01-25 金地 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。






导言

自2014年以来，PPP在中国成为社会热点。财政部与发改委连发文件，引导PPP在中国向前发展，发改委正牵头制定“特许经营”立法，财政部也提出要进行PPP立法。然而，目前各部委文件未明确PPP与其他概念的区别，导致在各地在实际操作中无所适从，从国家发改委项目库中的申报项目来看，各地对何为PPP或特许经营的理解更是混乱不堪，这将直接导致对项目合作形式的错误使用，进而造成市场混乱和效率低下，尤其会影响发改委特许经营和财政部PPP立法的顺利推进。因此，厘清PPP与特许经营的概念和关系在当前至关重要。

国际经验

PPP是Public Private Partnerships的缩写，被译为公私合营、公私伙伴关系、公私合作等，总体而言，PPP在本质上是公共部门与私人部门之间进行合作的一种模式。实际上，对于这一种合作模式，各国并没有统一的称呼，甚至发展出截然不同的具有各国特色的“PPP”：法国最为典型的是特许经营（Concession），美国则是合同外包（Contract out），英国则称之为PFI（Public Finance Initiative）。世界银行在上世纪九十年代为了对这一趋势进行归类，才使用了PPP这个十分宽泛的定义，即只要涉及到政府与私人合作的形式，都可以称之为PPP。此乃PPP概念兴起的源头，但这并不意味着PPP的外延与内涵一层不变，实际上，国际上对PPP的理解一直都在发生变化。
自PPP这个名词诞生之日起，各方就存在不同的解读。联合国发展计划署（1998）认为：PPP的主体是“政府、营利性企业和非营利性组织”，其本质在于“共同承担责任和融资风险”；联合国培训研究院（2000）对PPP的定义仅限于“特许经营、建设-经营-转让以及建设-拥有-经营”，欧盟委员会（2003）提出的PPP是一个更宽泛的定义，即PPP乃公共部门与私人部门之间各种合作关系。E. S. Savas（2002）对PPP的解释最为宽泛，认为这是一种民营化的形式。但总体而言，多数国家把由使用者付费的PPP项目称为特许经营，而由政府付费的PPP称为政府购买服务。
实际上，各国都有各自的市场特点和国家特色，私人资本的发育程度以及国家参与市场行为的程度都大不相同，各国政府对待私人参与公共服务提供的态度也差异很大，因此要在世界范围内统一对PPP的认识和定义实属困难，而且也毫无意义。作为一个与实际操作紧密结合的领域，PPP因国家而异不足为奇，因此当前最为需要的是结合中国的实际情况，对中国的PPP进行本土性界定。

中国实践

中国当前做力推的PPP起源于改革开放，新时代的PPP是在中国改革开放过程当中自发形成的，中国的改革也是一个不断市场化的过程，市场化的核心在于引入竞争，竞争的前提在于排除国有的垄断地位，民间资本逐渐进入到各行各业，随着政府的淡出，PPP也逐渐开始兴起，无论是以特许经营亦或政府采购等不同形式。


改革至今，中国并没有任何一个统一的单一政策称之为“PPP政策”，大多和PPP相关的政策都来自零碎的法律法规与央地关系互动。当前在国家立法阶段，“政府购买服务”、“政府采购”、“特许经营”等概念和“PPP”之间的联系和区别尚未厘清。改革开放后，面对国内资金紧张问题，尤其是电力系统急缺资金，国家开始向外资开放一些垄断行业，通过特许经营（BOT）的方式，吸引国外资本。沙角B发电厂和来宾B电厂就是最典型的案例。为了对特许经营进行规范和引导，原对外贸易经济合作部在1995年出台《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，电力部也在1997年出台的《关于外商投资电力项目的若干规定》中明确规定外商可以通过与政府签订特许权协议进行投资。


九十年代末期以后，我国国内资金逐渐充裕，因此国家开始更多向国内资本开放垄断行业，吸纳社会资本参与到公共基础设施的建设当中。且面对新一轮城镇化浪潮，对基础设施的巨大需求刺激政府通过特许经的方式面向社会开放市政公用设施建设。在此背景下，原建设部于2002年出台了影响巨大的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，意见中称要“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度”。此后，原建设部又分别于2004年和2005年颁布《市政公用事业特许经营管理办法》以及《关于加强市政公用事业监管的意见》，更加规范地引导特许经营制度的发展。


另一方面，我国在上世纪九十年代出台招标投标法，并开始制定政府采购法，通过政府采购形式向社会购买公共服务，让私人资本参与到公共服务的提供中来。然而国外很少将传统的政府采购视为PPP，尤其是是英国，PFI政策正是对英国传统政府采购（traditional government procurement）的颠覆和进化。最主要的体现在于传统政府采购中缺乏对“物有所值”（Value of Money）的考量，这将大大降低私人参与的效率。但是，在中国的语境下，“政府采购”应区分于英国“传统的政府采购”，中国的政府采购制度经过自身不断发展，从最早采购纸张开始发展至今的采购公共服务，其向社会私人资本购买的是原本应由政府提供的公共服务，因此在采购环节的设置上要求极为严格。对公共服务的提供也使得政府采购更加具有公共性和社会性特征。

特许经营和PPP并无实质差别

通过上文的分析，可知不同国家对PPP都有不同的理解和定义，PPP也有广义和狭义之分，广义上来看，只要涉及民间资本投资的就属于PPP，但这种定义毫无意义，并不能揭示出各国PPP的本质和特点，因此当前中国最为需要的是理清PPP在本国内的发展情况。


从上文分析的国际经验可知，国外将政府采购和特许经营可以被视为两种中国最典型的PPP形式。前者由政府付费，后者由使用者付费；前者主要面向公共服务，后者则针对公共基础设施。然而在中国却不尽其然。在中国的实践中，即便社会资本参与的政府付费项目依然可以实行特许经营制度，最典型的如垃圾回收和污水处理行业。因此，需要在中国语境下对PPP与特许经营的关系进行重新界定。


本文认为，特许经营和PPP实为一个硬币的两面，并无实质差别。特许经营是社会资本参与垄断行业的一种管理体制，既包括政府付费，也包含使用者付费情况。而但凡有社会资本参加的又都属于PPP，只是视角不同，因此称呼不通，两者实际上高度重叠。因此，PPP作为一种公共部门与私人部门之间的合作关系，在中国需要面对独特的市场情况和历史积累，在当前立法时期应该强调利益共享、风险共担，避免权责交叉，规范不严，只有理顺PPP各形式间的主要异同，方能制定良善之法。


（本文作者单位系大岳咨询有限公司）


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