【特刊】打造经得起时间检验的PPP精品项目 【转贴】

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【特刊】打造经得起时间检验的PPP精品项目



【特刊】打造经得起时间检验的PPP精品项目


2016-01-07 中国政府采购报


中国政府采购报
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“中国政府采购峰会2015”PPP分论坛部分专家发言摘编



王奇璋：遵循程序是项目落地的关键

PPP的本质是政府创新公共服务的一种方式。PPP项目的采购管理环节，按照国际经验和目前的法律规范，应纳入政府采购法的范围，但和传统的政府采购项目有很大的区别。

2014年12月31日，财政部同时制定印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）。这是政府采购为PPP专门设计的制度，PPP采购管理应遵循这些制度规定的程序。采购程序的严格实施，是项目顺利落地的重要因素。因为程序正确能够保障采购活动过程和结果的公正，从而保证社会监督顺利实施。PPP项目一般都非常复杂，如果因为程序上的瑕疵引来举报或投诉，进而导致整个采购活动的失败，就得不偿失了。

PPP项目须强制进行资格预审环节，这是PPP区别于其他政府采购项目的一个鲜明特征。这一程序要求的背后，有着深厚的现实因素。第一，资格预审是市场测试的过程，可以验证市场对该项目的反应程度。有资格预审以后就知道这个项目大家感兴趣不感兴趣，或者哪些地方还需要调整。第二，资格预审让社会资本能够在项目伊始就可以关注和跟踪项目情况，能够有针对性地提出有利于项目公平竞争和项目实施的意见建议，能够有充足的时间做好参与采购前的各项准备工作。第三，在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中附加强制资格预审，而《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》没有设置资格预审的要求，这样能提高竞争性磋商方式的采购效率和灵活性，使除PPP以外的其他项目也可以使用竞争性磋商方式。第四，通过强制资格预审保证PPP项目的充分竞争，避免急功近利，防止发生“穿政府采购的新鞋走老路”，政府依然采用传统的招商模式搞PPP项目，直接采用单一来源方式定供应商，以此形成新的政府债务。

对于采购代理机构等实务操作单位而言，须严格把关这些程序。目前，采购代理机构在项目中的角色有两种：一种是单纯的程序代理，一种是咨询+代理。自2014年8月以来，政府采购社会代理机构在取消行政许可以后，代理市场竞争更为激烈。如果社会代理机构能够担当后一种角色，就有可能在新形势下走出一条做大做强的路来。因为，在前一种情况中，采购单位往往需要另聘咨询机构，这些咨询机构可能在水务、环保等专业领域非常精通，但不一定懂政府采购程序。这时，如果一个社会代理机构有一个擅长的专业方向，就可以将咨询嵌入采购环节里去，那么，中间很多协调的环节就没有了，项目的成功率要高很多，实施也会更快。如果代理机构承担的是单纯代理的角色，那么，就应当提前介入项目，否则，对项目的理解如与采购人或咨询公司有偏差，就可能影响项目的执行，甚至可能出现一系列的法律纠纷。



孔刚：PPP改革在探索中前进

政府和社会资本合作（PPP）项目采购采用政府采购模式操作，是择优选择社会合作资本的有效途径，能够使项目采购竞争更充分、更公开、更有公信力。近年来，广东省政府采购中心在PPP项目落地的探索中不断前进。

省级：力促PPP项目落地

PPP模式有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制；有利于厘清政府与市场边界，更好地履行公共服务职能；有利于有效减轻政府债务压力，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

目前，广东省各级相关部门正在积极推动各类PPP项目的落地。省财政厅牵头组织召开了全省PPP项目推介会，常务副省长徐少华亲自参会并作动员。省政府办公厅转发了省财政厅等部门《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》。省财政厅发布了广东省第一批PPP项目清单，项目共122个，投资规模2814亿元，并组织培训班。各地市同期也积极推进此项工作。这一背景下，省采购中心积极响应，至今基本完成2个PPP项目的政府采购操作，社会反映良好。

汕头市：项目捆绑形成优势

汕头市6座污水处理厂项目是广东省首个以政府采购方式规范操作的PPP项目，包括朝阳区3座污水厂及管网、潮南区3座污水厂及管网两个分包，限期一年完成建设。该项目投资总规模为15.6亿元，合作期限长达30年。整体项目建成后，总体规模达到26万吨/日。

该项目的难点在于：地方资金少，项目分散在6个乡镇，难以筹集资金。为此，广东省政府采购中心充分考虑及量化各种评审因素及权重，采用“多项目捆绑，厂网一体，同步招标，在省级平台操作”模式，增强项目吸引力，降低项目成本，调动中标供应商的运营积极性。

这一套方法有诸多创新。一是将长达30年的PPP模式运用到污水管网建设中，为非经营性的污水管网投资、建设和运营维护探索出新模式。二是由国家补贴转向社会收益，提高社会资本的运营积极性，避免了厂区建成后的闲置问题。三是多个乡镇项目打包，发挥规模效应，增强项目吸引力，降低项目成本。四是实施机构、采购人和签约人角色分离，由市级主管部门作为采购人组织招标采购工作，区级主管部门签订项目合同。五是创新政府采购评审专家选择的方法，评审小组、谈判确认小组成员通过邀请产生，针对性更强。六是在省级平台操作，充分发挥专业机构的专业把关作用，各方专业机构形成合力，优势互补。

该项目发布资格预审后，共有13家社会资本报名，其中11家社会资本通过资格预审，最终成交价较预算价降低了30%左右，达到公平竞争、充分竞争，择优选择社会资本的效果，为全省下一步在城建污水处理建设采用PPP模式积累了经验，打响了第一炮。

揭阳市：磋商方式让经验升级

揭阳市9座污水处理厂PPP项目近期拟建总规模13.5万吨/日，管网总长度151.92公里，总投资约11.65亿元；远期拟建污水处理总规模41万吨/日。在吸取汕头污水处理厂PPP项目成功操作经验的基础上，省采购中心针对这一项目的实际情况进行了新的尝试。

一是创新采用两阶段竞争性磋商的采购方式，通过资格预审，确保进入程序的社会资本具备一定的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。第一阶段进行设计方案磋商，获取优质技术方案，明确项目的技术要求；第二阶段通过进行商务方案的磋商，明确项目的商务条件和服务要求，然后通过综合评审的方式平衡技术方案和商务报价，选择合适的社会资本，保证项目建设方案的优质、经济和实用性。二是对落选社会资本进行经济补偿，提高社会资本对项目的积极性。三是创新采用环境绩效付费机制，不设保底水量，而设置晋升条件。进水水质通过时，相关运维社会资本将“晋级”。四是建立动态绩效评价机制，保证运营质量，促使投资人不断优化管理和技术水平。

该项目采用设计-建设-融资-经营（DBFO）模式，以及竞争性磋商采购方式，确保了项目的顺利实施。最终，成交社会资本以低于最初限价21.65%的价格中标。

在一次次实践中，省采购中心依照政府采购法及相关法律法规的规定，制定出PPP政府采购项目5种方式的标准化操作流程及内控制度，以规范及推动PPP政府采购项目的实施，为PPP从蓝图到现实尽绵力。



王跃宁：项目实施机构是“主角”

为切实做好PPP项目采购工作，江苏省政府采购中心多次组织全体工作人员学习讨论PPP项目采购的相关政策法规，明确采购程序、工作规范。我们着重做好三方面工作：一是认真审核采购需求，科学编制采购文件。二是及时、充分地向社会公布项目采购信息。三是坚持采购程序规范严谨。在这些改革与实践中，我们有以下两点体会。

一是PPP项目采购更多的应是“个性化”采购，而非“标准化”采购。就目前PPP项目情况看，我认为符合公开招标条件的应该不多，多数项目是需要政府在采购过程中不断与社会资本合作者协商确定采购需求。项目实施机构寄希望于通过招标文件把采购需求描述清楚不太容易。目前看项目实施机构对该方式的使用频率不高，其原因可能是对竞争性磋商采购方式不够了解。

二是传统的货物、工程和服务采购，采购中心接受采购人委托，既要帮采购人办婚礼，又要帮采购人找伴侣，可以理解为包办婚姻。但PPP项目采购，采购中心主要是尽心尽责为采购人办婚礼，找伴侣的事，项目实施机构应该是“主角”。我们采购中心只需要且必须要在政策上把好关，在采购程序上把好关，在信息公开上把好关。PPP项目采购更多的应该是自由恋爱。因此，项目实施机构要认真履职，要敢于担当、敢于担责，不应过分依赖于中介咨询机构。



王新：采购文件要结合PPP项目特点

通过政府采购方式选择社会资本是政府购买服务的一种形式，但不同于一般的服务类政府采购活动。在招标采购文件的编制上要结合PPP项目的特点，有针对性地编制。我省在编制采购文件示范文本时重点把握以下几个方面：

一是资格预审重点考虑社会资本方的融资能力。社会资本方融资能力是PPP项目成败的关键。因此，资格预审文件的要求主要围绕社会资本方净资产额、资产负债率、现金流等设定相关条款。

二是报价机制重点考虑PPP项目的全生命周期。采购文件中列明了项目全生命周期内的所有投资、建设、运营及移交费用，同时要求供应商考虑项目运营收入和回报等。在服务价格及调整方面，确定初始定价及价格水平年及运营期间的价格调整机制，包括价格调整周期或调价触发机制、调价方法、调价程序及各方权利和义务等。

三是评分标准设置重点围绕社会资本的实施方案。确定社会资本方时要重点评审其实施方案，包括项目公司组织机构、融资方案及能力、建设方案及能力、运营方案及能力、移交方案、收入和回报等，在评标因素和评审标准的设定上重点围绕实施方案而定。我们在编制评标因素和评标标准时，重点放在实施方案上，分值的比重设定在70%-90%，突出其重要性。

四是合同草案和条款的拟订重点体现采购需求。合同分通用条款和专用条款，包括合同主体、合作关系、投资计划和融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、项目合同的解除、争端解决、其他约定等。 此外，还明确了 PPP项目退出机制。



宋雅琴：解决难落地的关键是促进竞争

我国最早在上世纪90年代开始推PPP，那时主要的意图是引进外资。2002年前后，在住建部的主持下，我国推进市政工程行业的市场化， PPP随着那个阶段的市场化改革火了差不多有8年，直到2008年全球金融危机。如今，PPP可谓又一次市场化改革的盛宴，它被寄予多项期望，包括降低公共债务风险、提高运营管理水平、推动政府职能转变、助力调结构稳增长、推动中国城镇化、促进创业与创新等。然而PPP的现实却有些“骨感”：一方面，示范项目进程相对较慢，总签约率不到30%；另一方面，社会资本构成与预期差别较大——国企为合作主体，民企和外企不超过总量的三成。

政策执行落差的成因是多方面的。第一，政府短期债务压力大，高度重视社会资本的融资能力；第二，大型央企国企手中资金充裕，融资能力强，民营企业灵活、高效的运营能力没有充分转化为竞争力；第三，大多数PPP的回报没有达到主要民营企业的资产收益率，而国有企业有扩张冲动；第四，地方政府仍然没有摆脱“有钱自己赚”的思维，不愿意拿出真正好的项目给社会资本；第五，社会资本意图赚快钱，或者利用资本市场迅速套现，不愿意承担长期的运营责任；第六，国有企业与政府的运行文化更接近，更容易形成信任关系。

促进PPP更好的落地，关键是要提供更好地竞争环境。第一，合理设置资格条件，不对社会资本的注册资本、净资产、银行授信提出过高要求。第二，根据风险合理设置预期收益率，合理设置风险分担原则。第三，规范透明的操作过程，不在乎收益率。同时，要把市场测试过程中项目竞争激烈程度作为前期项目准备和实施方案是否到位的重要判断标准。

同时，财政部门还要注意引导民营企业发挥自身优势。民营企业也要加强自身短板建设，充分利用资本市场工具，形成民营企业和民营资本之间的抱团。实力较强的民营公司在金融创新和管理创新上突破；中小型民营企业和创业企业在技术创新方面发挥优势。



·观点集锦·

◆ 胡静：PPP特许期长达10-30年，不管政企双方及其咨询多么专业和尽职，都不可能完全预测将来情况，一份特许权协议不足以解决项目执行中出现的所有问题，故必须设计动态调节机制，以动态公平分担风险和不确定性。常用的动态调节措施包括政府补贴机制、收益分配机制，价格调整机制、特许期调整机制、退出机制和再谈判机制。

由于PPP项目的复杂性，专业的咨询机构是非常重要的。优秀咨询机构，不仅能为客户圆满完成咨询任务，还能通过咨询过程，把知识和技能传递给客户。


◆ 莫国华：PPP模式给予我们代理机构的业务开启了两个新的业务方向，一个是为PPP模式提供咨询，另一个是为政府选择社会资本合作方从事采购代理工作。由于各级地方政府在过去较常用的是BOT、TOT等特许经营模式，对于PPP模式不熟悉，要么简单认为只是改了个说法，要么极端认为完全不相同。这也给予了我们一个很好的机会，既能够帮助政府宣传PPP模式，又能增加业务收入。但要想成为一个专业的PPP咨询机构，就需要对它进行深入的研究，要理清财政部PPP中心的工作推进思路，还得向在这方面有较丰富经验的管理部门请教，或向有成功采购案例的同行取经学习。


◆ 周忠寿：PPP项目选择社会资本合作对象的过程较为繁琐。谈判的过程中往往涉及到服务要求、合同草案条款等实质性条款的变更等内容。而依据政府采购法相关规定，公开招标不能对实质性条款进行变更，因此不太适用更加复杂的PPP项目，竞争性谈判虽然可对实质性条款进行变更，但最低价成交的原则不适用于服务类产品的选择，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的发布施行圆满解决了这一问题，如今竞争性磋商已成为PPP项目选择社会合作资本的主流采购方式，我公司不但成功试水竞争性磋商采购方式，而且用竞争性磋商成功完成了大部分PPP项目的采购。



·现场花絮·

河南范本“惨遭哄抢”

河南省政府采购管理处副处长王新正在介绍河南的PPP文件范本时，记者收到参会人员的短信：“能不能介绍我和王处认识？我们需要向他们好好取经。”“王处的文件范本，您这边能否提供？”看来，不等王新介绍完，听众们已经按捺不住了。

王新带来的河南经验果然广受欢迎，会议一结束，她就被不少参会人员“包围”起来，河南的PPP文件范本“惨遭哄抢”。王新愉快地回答着来自四面八方的提问，耐心为每一位向她提问的参会人员介绍河南经验。

会后，王新告诉记者，此次参会，她专门带来了文件范本供大家交流。“我们的范本应当和大家交流，只有在交流中才能不断进步。”王新说。


是会场也是交友平台

在会场西南角，坐着两位代理机构负责人，此次会议让他们成了志同道合的朋友。

这两位代理机构负责人在会议开始前就来到了会场，因座位邻近而交流起来，还互换了名片。他们所在的公司都是本地业界翘楚；他们二人也在各自的公司挑大梁；他们都关注着代理机构在PPP领域的市场前景。共同的行业、岗位与认知，决定着这两位参会人员对自己的邻座产生敬意。

会议期间，他们时不时地互相交流对发言人员的思考，常常共同点头表达赞同对方的看法。会后，他们表示，要找机会去对方的公司交流学习。

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