政府采购战略转型的方向 于安 【转贴】

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政府采购战略转型的方向



政府采购战略转型的方向


原创 2015-12-18 于安 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。


本次会议旨在推进政府采购战略转型

本次会议是一个战略研讨会，旨在推进政府采购战略转型。一个重要的理由是：现在已经到了战略枢纽发生变化、政策基础发生变化的新背景下，我们需要从研究的角度推动转型的过程。因为政府采购市场跟民用交易市场不同，政府采购市场历来都是通过政府的政策来塑造，而不是像民用市场的供求关系是自主形成的。政府采购的需求方是由政府控制的。这个需求方的满足方式也是由政府来控制的，所以政府采购市场和民用交易不一样。


当重大政策发生变化的时候，政府采购如果不变化，政府采购制度就会发生落伍的问题。基于这一想法，清华大学公共管理学院邀请大家一起来讨论，在五中全会所确立的新的发展观念下，政府采购怎样进行战略转型，怎样进行改革。因为政府采购除了受到政府使命、政府政策的支配以外，作为一个重要的政策工具，历来都承担着重要的政治使命。比如，在1980年代战后英国最重要的改革当中，他们的制度支撑就是合同革命，合同革命的基础是调节公私合作关系的政府采购。美国战后历经几届政府的改革都与政府财政职能及其采购支出相关，都不同程度上与政府采购的兴衰相关。


本届政府开始政府行政改革以后，一方面进行审批制度改革，让市场发挥更大的作用，另一方面在政府行政职能方面大力购买社会服务，推进PPP建设。购买公共服务和PPP建设的制度支撑仍然是政府采购制度。从公私合同的角度看，这类行政改革可以叫作“采购型”改革。政府采购从来就是在重大的政治背景下发生作用的。政府采购一定不是蝇营狗苟的钻营逐利之地，也不应当是权力的角逐之场。


可以认为，政府采购不单是配置政府公共资产的基本制度，而且是新常态下的战略性的政策工具。所以政府采购就不仅仅是一个开标评标的问题，怎么参加开标、怎么拿到订单这样一个简单的操作问题。如果不能把政府采购提到应有的位置看待，就会错过重要的发展机遇，就会有辱于自己本来应该承担的历史使命。


我们应该考虑，根据在中共中央五中全会关于“十三五”发展规划的建议、实现第一个百年目标和新的发展观念，政府采购应当树立以服务创新为中心的新政府采购发展目标，考虑政府采购的战略转型问题。


中共“五中全会”提出了五个方面的新的发展观念，其中第一就是讲创新发展，而且将创新发展作为党和国家工作的核心位置。这个创新不仅仅是技术创新，还有制度创新、机制创新。我们在这样全新的政治背景下，讨论一个本来就具有战略意义的政策工具应该发挥什么作用，我觉得是非常有价值的。


我们可以从科技创新的角度来看现在对制度创新的需求。现在国家科技创新资金支持度逐年增加，已经在国际上处于先进水平。但是由于制度障碍，大量的科研资金被沉淀。由于报销的要求，大量科研资金更多地去买机械、设备、材料，人工报酬没有受到应有的重视，把宗旨为创新的研究项目办成了货物采购。科研创新是服务采购，服务采购的中心是人力劳务。劳务支付应当是科研项目资金管理的中心和重点。如果科研项目的性质究竟是否为采购，究竟是货物采购还是服务采购都没有确定，财政对科技创新的支持就不能说建立在合理的制度基础之上。科研资金报销制度的出发点和假设也非常重要。如果首先和重点考虑资金本身的安全而不是使用的效益，假定所有人或者都会以偷盗企图申请和报销科研经费，对科研人员缺乏基本的道德信任和自己有效管理的信心，那么就可能产生取消通货实行物物交换的愚昧管理心理，并以此设计报销规则和从严操作接近于反智的报销工作，这就很难把报销称得上一个支持创新的服务工作。

政府采购战略转型的方向

我们可以从上述科研资金报销问题看到现行制度上的缺陷，启发我们考虑政府采购战略转型的方向和方法。从三个角度来初步考虑战略转型也许是合理的。


第一，关于集中采购的地位问题，它是否应当继续作为主要的管理方法。


我国政府采购制度在建立之初，是把集中采购作为普及和推行政府采购的依托，因为分散的项目式采购的管理难度和推行难度都比集中采购更大。集中采购是人为建立的。把各个部门涉及到通用品的采购集中起来，通过集中采购目录达到一定的采购规模，再由集中采购中心具体执行。政府采购监管机构、执行机构和社会代理机构，都主要是围绕集中采购设计和运行。《政府采购法》的许多制度都是以集中采购为基础设计的，但是并没有规定永远不变，并且规定也要实行分散采购。这个政府采购制度没有很好地发挥作用，跟我们没有及时对政府采购制度基本对象的战略转型有很大关系。


还可以从政府市场对外开放的角度，来看集中采购制度的问题。政府采购是否适用国际规则是按照门槛价来定的。如果没有达到门槛价，就可以不适用政府采购的国际规则。门槛价是按照项目确定的，是采购人对服务和货物的工作需求和财政预算支持度的结合。如果人为地集中各个采购人的需求，门槛价的形成机制显然就与国际规则的设计完全不同，市场开放的方法和原则也不同。完全没有办法来判断和确定政府开放市场的真实意愿。如果在制度上允许可以任意确定集中采购的范围和程度，那么就门槛价的限制性约束机制就失效了。因为有能力通过行使集中权，就有能力随时达到门槛价的数额。所以集中采购的制度不适应对外开放和国际竞争。


所以，政府采购是否以集中采购为基础，是一个带有根本意义的问题。如果没有集中采购的强制性要求，今天可能完全是另外一种局面。政府采购战略转型要考虑制度设计的对象是不是首先要转型，集中采购和分散采购是我们研究政府采购战略转型的首要问题。如果这个情况可以转变，行政监管机构的工作就会改善，就可以把更重要的精力放到对市场的判断和对市场需求的塑造上来，还可以更好地适应政府的职能转变。我们很少看到一个国家把集中采购这么长期地作为基本规范对象，整个制度都建立在集中采购基础之上，缺乏应有的对政策的追随性，缺乏应有的对政府职能变化的适应性。


第二，战略转型的方向，是转移到以项目为主的专项性采购制度上去。


中国是一个发展中国家。发展中国家为实现现代化目标，完全靠市场自发力量起作用就很不够，还要在政府的引导下实行追赶型战略。普通的民事主体，让他为了国家利益去追赶是不能成立的。要实现短期内走完别人很长时间走过的路和实行追赶战略，就要通过不断调整政府的职能发挥政府在发展中的作用。


政府采购应该适应这个不断调整的过程。就目前来讲，政府采购应当按照“五中全会”确定的方针和新发展观调整自己的发展方向。


第一，现在创新发展被置于党和国家工作的核心位置上，那么就应当以此来确定对于集中采购和分散采购为主的选择，不符合创新目标的就可以考虑舍弃。集中采购是适用于通用品的一种制度，特别是针对可以形成批量的货物的采购制度。创新性研究当然也有对通用品的需求，但不是主要的，更不是批量的。科研工作需要针对科研进展的需要不断调整对货物和服务的需求，更不用说提供服务和货物的市场本身变化也是巨大的，特别是由于信息技术的不断进步和应用。


建立在通用品、货物和批量三个基础之上的集中采购，是一种支持经济效益原则的政府采购制度。这也不适应政府采购对科研创新的支持。科研创新本身的不确定性很高，很难在研究阶段就能够证明未来的经济效益。如果继续实行经济效益原则，那么政府采购与支持创新的政策目标就将渐行渐远。如果政府采购离开了政府的中心工作，那么就将面临被边缘化的问题。现在的宏观经济政策上在积极推进供给侧改革，把产业的结构性调整和经济发展的创新驱动联系起来。政府采购在多大的程度上执行以创新为中心的公共政策，还是继续强调陈旧经济效益原则，这是一个重大的战略性选择和考验。相信政府采购制度的决策者会作出合乎时代潮流的正确抉择。


（本文为清华大学公共管理学院于安教授在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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