PPP：一种新模式 一段新征程 【转贴】

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PPP：一种新模式 一段新征程



PPP：一种新模式 一段新征程


原创 2015-12-15 戎素梅 周琳娜 中国政府采购报


中国政府采购报
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功能介绍 源于《中国政府采购报》，广于《中国政府采购报》。集新闻、信息、服务、指导于一体，融热点、焦点、难点、观点于一身。全力打造全国政府采购工作者的沟通平台和心灵家园。

编者按：自2013年12月全国财政会议期间财政部部长楼继伟首次提出大力推进政府和社会资本合作（PPP）融资模式至今，短短两年间，PPP模式迅速完成了制度建设、机构设置、政策扶持、项目示范等工作，环保、医疗、交通、养老、文化、教育等越来越多的领域正向社会资本开放，一场波澜壮阔的变革就此开启。而在选择PPP项目合作伙伴的关键环节，针对PPP工作的采购程序、项目监管等，财政部做出一系列制度设计和政策安排。本报特别梳理了我国PPP制度体系的发展脉络。

※声音※

2014年4月23日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施等领域首批推出80个示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

2014年7月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议强调，加快投融资体制改革，推出和落实更多向社会资本开放的项目。打通政策出台实施的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”，有效减少中间环节，充分激发市场活力和社会创造力。

2014年9月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究完善预算管理、促进财政收支规范透明的相关意见。李克强指出，要通过改革堵“偏门”、开“正门”，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式。

2014年10月22日，国务院副总理张高丽出席第21届亚太经合组织财长会议开幕式并致辞。张高丽强调，要加强基础设施建设合作，创新投融资模式，特别是探索政府与社会资本合作等方式，调动亚太地区丰富的储蓄进入基础设施领域，构建亚太全方位互联互通新格局。

2014年10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定创新重点领域投融资机制，为社会有效投资拓展更大空间。会议要求大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。

2014年11月25日，国务院总理李克强视察水利部时表示，加快重大水利工程建设，要用改革创新的办法。水利工程建设不能光靠政府，还要发挥市场的作用，创新投融资体制机制，推进PPP、BOT、TOT等投融资模式，更多调动社会资金的力量。

2015年5月13日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式。会议认为，在交通、环保、医疗、养老等领域推广政府和社会资本合作模式，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

2013年12月，财政部部长楼继伟在全国财政工作会议专门召开的PPP模式研讨会上表示，在当前着力化解地方融资平台债务风险、积极推动过剩产能“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

2014年3月，时任财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话提到，使市场在资源配置中起决定性作用是十八届三中全会的一个重大理论创新，也是PPP模式的运作基础。处理好政府与市场的关系，严格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。

2015年2月，财政部副部长朱光耀在二十国集团（G20）财长和央行行长会议上指出，在投资领域，随着中国经济发展进入“新常态”，中国政府更加注重投资的质量，注意处理好三方面的关系，其中之一是投资与结构改革的关系，通过鼓励PPP等融资模式，推动私人部门参与基础设施建设。

2015年6月，财政部副部长张少春在贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上指出，当前在推广PPP模式的过程中，做好顶层设计的“当头炮”已经打响，今后的关键在于“真刀真枪”地推进具体工作。

2015年6月，“湖湘财政论坛——2015 PPP国际论坛”召开，财政部副部长史耀斌在会上指出，中国在推广PPP过程中，结合自身国情，始终坚持“因地制宜、公众收益、市场运作、优化治理”四项原则，在实践中进行了探索。

2015年7月，财政部组织召开PPP综合信息平台建设工作电视电话会议。会上，财政部金融司司长孙晓霞就下一步落实推进PPP信息平台建设提出四点要求：信息采集上要突出“及时性”；信息运用上要突出“实用性”；信息交流上要突出“共享性”；平台运行上要突出“快”和“实”。

2015年12月，财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上表示，政府购买服务、PPP等相关改革，既形成了政府采购面扩量增的新格局，也要求政府采购积极探索与之相适应的管理制度和执行机制。根据改革实践需要，应加快研究完善政府购买服务、PPP采购等相关制度，加大服务项目采购、PPP项目采购的实施力度，实现应采尽采。

2015年12月，财政部PPP中心副主任焦小平在参加第一届中国PPP融资论坛（上海）时表示，PPP就像一场足球赛，上半场通过科学规范，充分竞争的方式选择一个最有能力最适合的资本项目人，下半场最关键的要解决融资问题。

※解读※

PPP项目采购管理的那些事儿

◆ PPP项目采购与传统采购项目有何区别？

第一，PPP项目的采购需求非常复杂，难以一次性地在采购文件中完整、明确、合规地描述，往往需要合作者提供设计方案和解决方案，由项目实施机构根据项目需求设计提出采购需求，并通过谈判不断地修改采购需求，直至合作者提供的设计方案和解决方案完全满足采购需求为止。

第二，不是所有的PPP项目都能提出最低产出单价。有些项目如收费高速公路，可能要求报出最短收费年限，导致项目在采购环节无法实施价格竞争；还有些回报率低的公益性项目，政府还将延长特许经营权限。

第三，PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的几率也较传统采购为高。

第四，PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个合同体系，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。

第五，许多PPP项目属于面向社会公众提供公共服务，采购结果的效益需要通过服务受益对象的切身感受来体现，无法像传统采购那样根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，而是结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式完成履约验收。

◆ 为什么说我国PPP项目适用于政府采购法？

从国际通行做法和WTO《政府采购协定》（GPA）的要求看，PPP项目的表现形式是特许经营，而特许经营合作伙伴的选择适用政府采购法制规则。

从我国的情况看，第一，将PPP项目采购纳入政府采购管理于法有据。PPP项目的采购对象是选择合作者，是政府采购公共服务的一种方式，属于政府采购法调整范围。我国政府采购法第二条第七款规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”即将颁布实施的《政府采购法实施条例》中进一步明确：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”

第二，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更具备可操作性。政府采购法第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，同时还规定国务院政府采购监管部门可以认定新的采购方式。这与招标投标法仅限于公开招标和邀请招标两种方式有很大的不同。无论是政府采购法还是招标投标法，这两种方式适用的前提均为采购需求能够详细在招标文件中描述清楚、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改。而许多PPP项目的采购需求和合同较为复杂，往往事先难以详细描述清楚，采用招标方式的条件不够充分。

第三，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更有利于落实保证国家安全和相关政府采购政策要求。PPP项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，此类项目的国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外方资本参加。我国政府采购法还提出了优先购买本国的货物、工程和服务，优先采购节能环保产品等政策要求。这些政策要求，均需在选择合作伙伴时，在采购需求中作出明确规定。

第四，PPP项目适用政府采购法律制度规定，有利于统筹考虑政府采购和服务、投资市场开放谈判。当政府采购外资PPP服务时，形成外商投资，因此PPP可以说是国际服务贸易、采购和投资准入的交集。我国目前正在积极参与新一轮服务和投资领域谈判，尤其是中美投资协定，率先采用准入前国民待遇和负面清单模式，成为各有关领域谈判的法律范本和参照模式。中美投资协定已将众多基础设施和公共服务等PPP主要领域的市场准入、国内执行、行业监管、争端救济等问题纳入谈判范畴，将来必然会影响GPA谈判和国内PPP项目的监管。

◆ 在国际上，PPP项目政府采购有哪些可以借鉴的经验与做法？

首先，广泛针对特许经营进行政府采购立法，统一规范服务和工程特许经营。

一是，国际上普遍认为，PPP是一种政府购买服务。特许经营权的授予被视为采购公共服务的一种方式而纳入政采制度监管。WTO、联合国、世行都用服务采购方式作为PPP合作授予的选择方式。

二是，PPP属于WTO《政府采购协定》（GPA）规定的政府采购范围，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。PPP合同一般分为两种类型，一种是政府付费合同，即公共采购合同，另一种是使用者付费合同，即特许经营合同。据了解，欧盟的所有成员国以及日本、韩国都将特许经营列入了GPA出价，不仅在国内实施政府采购管理，对外还遵守政府采购国际协定。

三是，PPP在国际上是政府通过市场竞争的方式，采购由企业（或组织）提供的公共产品或公共服务，并通过授予企业特许经营权，使政府与投资者获得收益和回报。

在合作对象的选择上，一般有三种采购方式：公开招标（即密封招标）、选择性招标（即邀请招标）、有限招标（即竞争性谈判、竞争性对话、单一来源采购）。

其次，特许经营政府采购立法的主要内容涵盖项目准备、投标人预选、采购组织、评审、合同签订及执行监管、国内救济和争端解决等。

欧盟于2014年2月重新修订了政府采购系列指令，其中，《特许经营权授予指令》规范了选择特许经营承办企业（或组织）的原则、方式、程序、合同变更、履约监管等内容。联合国《私人融资基础设施项目法律指南》强调特许经营应采用联合国颁布采购示范法中的服务采购方式。

最后，特许经营合同明确政府和社会资本具有平等的法律地位，强调公平竞争交易原则。

◆ 构建我国PPP项目政府采购制度，应从哪些方面作出考虑？

第一，要在现行政府采购法律制度的框架下进行顶层设计，并做好与即将实施的《政府采购法实施条例》的衔接。

第二，充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验，特别是借鉴《联合国贸易法委员会私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效经验和做法。

第三，结合PPP项目采购特点，创设一种新的采购方式，即竞争性磋商（财库【2014】214号文已进行明确），重点是引入两阶段采购模式。

第四，创新PPP项目采购程序。为保证项目采购的成功率、减少后续争议，需新增强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果和拟签订的合同文本公示环节；为保证项目采购的质量和效果，需新增采购结果确认谈判、项目实施机构可自行选择评审专家等采购程序环节；为保证国家安全和发挥政府采购政策功能，需明确采购文件等必须列明对本国社会资本的优惠政策和对外方社会资本的政策要求。

第五，创新项目监管方式。结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险；推进信息公开，要求项目实施机构将PPP合同向社会公开，引入社会监督。

目前，财政部已出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号），全面规范了政府和社会资本合作（PPP）项目政府采购行为，并在政府采购的整体法律框架下，对采购方式、采购程序等进行了创新。

（本文系财政部国库司政府采购管理一处有关负责人在2015地方政府采购管理培训班上的授课内容摘编）

（本版文字/戎素梅 周琳娜）

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