军事采购改革与发展 祝尔坚 【转贴】

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军事采购改革与发展



军事采购改革与发展


原创 2015-12-16 祝尔坚 中国政府采购杂志

中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

军事采购作为将社会资源转化为军队保障力、战斗力的桥梁和纽带，是钱变物资、工程、服务和武器装备的直接转化器。其转化过程中所体现的效用、效率和效益直接影响军队战斗力的生成，决定军事作战的成败。军事采购关于效用、效率、效益的三维指标反映了现代军事采购的军事性、经济性和社会性等诸多元素，是军事采购改革所追求的基本目标。


对军事采购制度建立及作用的评价


2001年，以中央军委批准总后勤部关于深化物资、工程、服务采购改革总体方案为标志，在全军开展了以集中采购为主要内容的采购制度改革。经过军事采购制度体系的10多年运行、建设和发展，军事采购为推进国防和军队建设做出了应有的贡献，取得了显著的成绩。


主要有三个标志：一是实现了武器装备、物资、工程和服务的集中采购，节支率达到7%以上，经济效益显著；二是采购行为阳光、规范、透明，采购机构和采购人员基本没有发生大的经济案件；三是采购对国防和军队的供应保障成绩显著，各项服务保障工作得到了部队的首肯。特别是在捍卫南海主权、保卫边疆安全、抗震救灾、首都阅兵、中外军事联演等重大任务中，军事采购发挥了重要的保障作用。军事采购制度本身也在实践运行中不断完善、不断成熟。仅军队物资采购而言就先后颁发了二十多部法规制度。


在军队采购制度取得巨大成绩的同时，我们也应该清醒地认识到,军事采购制度本身仍然还有一些需要通过改革予以优化、完善的环节和内容。


一是军队采购制度层级需要提高。必须尽快推出军事采购法；二是针对军队出现的腐败现象，需要依法对采购环境进行有效治理；三是军事采购要面向未来，立足保障打赢现代战争的目标要求，以适应战场和提高战斗力为根本；四是军事采购的体制、机制要面对加入世界贸易组织政府采购协议新的开放格局。
最重要的是军事采购要按照习近平主席的指示，把握深化国防和军队改革的主导思想，抓住党在新形势下的强军目标，审视、引领、推进改革。


要突出以军事牵引的军事采购制度建设
军事即准备和实施战争的社会活动，军事由力量、空间、运动、技术等要素构成。


力量作为军事要素的能力表现，由三个层次构成。一是现役力量，主要包括兵源（含现役、非现役）、武器装备弹药及各类物资（含配发和库存）、阵地工事建筑等（含军用和生活）。二是动员力量，主要包括国民经济总量、潜在的民用力量、军民两用的装备物资和设施、直接生产能力及可转换产能等。三是面向全球的战略物资、信息和金融等资源的控制力，是军事强国必须具备的力量构成。
空间作为军事要素的活动范围，正在逐步扩大。随着科学技术的进步和武器装备的升级换代，军事行动已由陆基、海面、空中向远海、深海、太空和电磁网络空间延伸。军事的空间范围不仅是军事能力的重要表征，还是战场主动权的基本依据，更是未来军事活动的视野要求。


运动作为军事要素的基本特性，日趋加速、加快。对于军事这种有质量的物体运动，均符合物理学的能量守恒定律，即冲量等于动量。（FT=MV),其中，F是作用力，T是持续时间，M是质量，V是速度。当把军事活动抽象为一个特定时点的物体分析时，可知作战能力F和部队构成质量M通常是一个常量，而持续时间T和速度V通常可以是变量，在常量不变的情况下，提高变量是提升军事能力的重要选择。
技术作为军事要素的质量构成，通贯军事历史。在信息化时代，现代军事赋予它新的使命，即不仅要有拥有最现代的科学技术，而且要使它的成果通过人与制造业的结合转换为最新战斗力；不仅是信息技术的自身应用，而且要通过信息技术对其他高新技术的充分融合，使各项技术成果和技术效能在军事领域得以充分发挥。


军事以及要素所表现的本质特性和内涵，牵引着与军事相关的一切活动。其中，经费作为军事活动的经济基础，是要素建设能力的基本度量，采购作为经费转化的重要工具，是要素建设行动的主要路径和方法，并以此构成军事与采购的基本关系。


从采购层面来看，力量要素要求采购要有更多的资源获取能力，空间要素和运动要素要求，采购在更广阔的空间，具有持续和快速的供给能力，技术要素要求采购要充分吸纳高技术产品、要依据战术、技术指标，确保产品质量安全、可靠。除此之外，经费使用还要求采购要充分体现其应有的经济性。通观上述要求，军事采购的目标可以归纳为“多、快、好、省”，这是一个综合指标体系，并按照顺序构成了由高至低的权重关系。即在“有”和“无”的关系上，军事采购首先解决“有”的问题；在“速度”和“效益”的选择时，军事采购通常选择“速度”为先。这些均是军事属性的基本要求，也是战争条件下军事采购的特别需要。


对军事采购改革的思考


军事采购改革是一个系统优化问题。其核心可以概括为“规范、效率和专业化”。当前，应按照突出军事斗争准备的要求、做好面对加入GPA开放格局和履行保护民族产业职能的各项准备工作，规划军事采购编制体制、运行机制以及相关的政策办法，加快军事采购改革转型和发展。


1.由单一采购向保障一体化转型。


军队物资采购要加强军事行动的采购与保障一体化能力建设，按照物资供应链的保障要求，实现采购职能由目前着重于采购获取物资向采购筹措、中转供应、全程服务一体化的物资保障职能转型。
军队物资采购工作既要面向市场筹措物资，提高军费使用效益，更要面向部队服务基层，为战斗力生成提供有效供给。按照联合作战、体系作战的保障要求，突出重点方向、重点任务，建立以国民经济体系为基础，国家政策为支撑，军队主导的军民融合物资采购供应保障体系，围绕战场和战位保障需求、贯彻作战和后勤指挥的意图和决心，实现军队物资供应链的持续保障任务和目标。


一是加强重点战役方向采购实体建设。按照符合信息化条件下大规模体系作战特点规律，满足区域联合、军兵种联合作战的多部门协同保障要求，通盘安排军队物资采购实体布局，突出重点战役方向的物资采购力量建设，把采购、仓储、中转、装卸、运输等环节的力量配置进行统筹规划、合理安排，补弱扶强，密切与政府国民经济动员体系的合作，加强与主要供应商和第三方物流的联系，建立战略支援，战役保障和战术供应的多层次立体保障体系。


二是构建军事行动的保障基地。历史经验告诉我们，保障基地是大规模体系作战赖以进行的物资支援基础。要把多层级的军队物资保障基地纳入后勤支援保障体系。合理确定作战物资保障的前沿纵深，尽可能实现靠前保障。开展物资保障和技术服务于一体的战时基地化物资供应服务保障的研发工作，加快重点方向物资保障前进基地选址和物资模块化组配方案论证和相关物资储运装卸装备工程技术研制设计，尽快完善与军事后勤保障体系相配套的物资保障构成要素，提高战时物资保障的完整性、配套性、时效性、机动性。


三是提高物资前送保障能力。军队物资采购供应链保障的重点难点是物资前送保障能力。虽然国民经济交通体系（含军事交通体系）是战时物资前送的主干力量，但物资的支线运输特别是前进基地的前
送任务主要由军事力量承担。军队物资采购要在依托国民经济交通体系、科学技术体系和相关产业的基础上，着手开展车载、船载、机载物资供应方舱及配套使用的简便易携装卸器械的研制、定型、生产、配发，尽快形成面向作战战位保障、适应各种军种作战的三维空间物资前送能力和空间快速衔接能力，并努力探索保持电磁网络空间优势和保障太空飞行器运行的物资需求和前送保障能力构成。


2.由服务部队向服务军地转型。


要加强市场开放与产业保护相统一的能力建设。随着中国加入GPA谈判步伐的加快，利用GPA军事例外条款保护国防安全和国内市场，必然成为军队物资采购工作的重要任务。军队物资采购要适应这一要求，尽快实现由服务保障部队向服务部队与服务社会发展需要相统一的职能转型。面向未来GPA的运行背景，军队物资采购要统筹国际国内两个市场、军事地方两个需求，在任务受理、属性甄别、市场安排、运行渠道、技术方法、质量验收、资金结算、投诉处理、货物移交等环节细分采购专业与流程，实现职能拓展后的军队物资采购规范运行程序和有效管理方法。


一是加快职能拓展和完善采购管理，严格把握军队物资采购的国防安全性，做好军事敏感物资和国家委托军队代办的国内物资采购。同时，要主动适应国际规则，做好军队非敏感物资的市场开放准备。通过强化军队物资采购目录项下的统一计划、统一管理、归口对外、分工实施，提前做好对内对外两套采购运行管理模式、技术路线和实施办法的论证，做好组织制度、技术方法和人才队伍的准备。


二是实现与国家衔接的军队物资采购目录管理。按照与国家货物采购目录对接的要求，军队物资采购目录要依据国家财政部制定的货物采购目录进行物资品目分类，其中，开放的物资应按照国家规定的通用物资进行品目分类，能够纳入国家货物目录的非开放性物资也要依据国家目录进行分类，以此实行军队物资采购管理与国家标准的衔接。军队专用物资要依据国家制定货物目录的标准、方法进行品目分类，实现物资品目动态调整和最新目录实时发布制度。


三是依据军品性质落实军队物资采购优惠政策。军队物资采购是军事采购的重要组成部分，应该与武器装备采购一道,遵守国家对参与国防建设和军队保障活动供应商的税收减免、信贷支持、信息优
先、进出口快速通关、开拓国际市场等的优惠政策，从而有效提升国内供应商在军队物资采购市场的竞争力，包括在不违反国际贸易规定的情况下，对致力于核心技术、核心装备、军民两用技术、关键物资等研发生产的国内产业，给予降低贷款利率、提供信用担保和补贴研发费用等的优惠，引导和激励国内企业用创新的技术、设计和产品参与军队物资采购活动。


3.由依托市场向统筹资源控制力转型。


对一国经济发展和国防建设而言，资源总是稀缺的。很多资源例如石油、煤炭、矿石、信息、专利技术、制造能力、交通运输能力等既是国家发展战略资源又是国防建设应用资源。中国作为一个发展中大国，发展问题和安全问题都要求国家和军队不断提高资源控制能力，战略物资作为重要的经济资源，是国防和军队建设的物质基础，通过集中采购掌握市场动态，影响价格走势和促进产业链发展，加强战略物资统筹调控能力。着眼经济全球化环境下采购、储备、周转、物流、服务对物资保障效能的影响，将军事需求纳入国家统筹经济和国防建设规划，发挥集中采购规模优势和调节价格、配置资源的功能作用。提高采购对战略物资资源的统筹配置和获取能力，是大规模联合作战对物资保障的新要求。


一是着眼国防战略安全，规划战略资源控制目标，要站在国家发展战略和国家安全利益的大局，以国防安全资源需求为出发点，科学制定资源控制规划。按照任务的最大资源消耗，制定战略资源需求规划。定量确定控制什么资源，怎样控制资源和谁来控制资源的任务要求，以及工具方法和力量构成的具体方案。合理安排周转经费，按照任务的物资消耗定额，制定物资储备品目、数量、价格和中转周期及费率等的确定标准，按照应急、应战的任务要求，做好物资储备结构和布局的安排。


二是发挥信息引导功能，研究战略资源获取能力。围绕提高资源控制力开展扎实、系统的理论研究，深化对资源控制力规律的认识，充分发挥信息资源对物质资源运动的引导作用，研究经济全球化条件下的资源控制力的构成和运用，基于信息资源对市场物资流动的导向作用，提出掌握资源的一般规律、基本方法和实现路径，引导更多的社会经济资源服务军队物资供应保障工作，充分利用信息对产品价格和市场走势的影响，把握好国际市场重要战略物资的采购时机，完成信息牵引下的资源重组和价值提升，提高信息资源优化的战略物资获取能力。


三是加快着手试点工作，加强战备资源统筹管理职能。论证国防战略资源构成，选择一两个战略物资采购机构和一两种战备物资开展控制力应用试点，尽快将理论研究成果转化为应用成果，通过境外保障基地建设和物资国际采购、物资保税储备、合理市场调剂和应急需求调用等实践活动，探索出有价值的经验和做法，学会并掌握物资资源控制的工具、手段和方法。建立军地联动机制，实现平战结合资源共享。从提高资源保障能力的现实需要出发，军队物资采购要积极与国家物资储备开展合作，通过与国家有关部门协调，形成国家、军队联储、联用的战备物资运行工作协调机制。注重发挥战备物资储备的调节功能，做到平时服务、急时应急、战时应战。军队与地方要职责清晰、任务明确、分工合理、有序进行、资源共享、不断完善军地联动的战略资源控制力运行模式。

（本文为中国人民解放军后勤指挥学院祝尔坚研究员在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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