我国现行投诉程序存在三大不足

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我国《政府采购法》中供应商投诉制度的设置，与GPA协定的相关精神不完全相符，存在违反程序正义的地方，既不利于对采购人采购行为的监督，也不利于供应商权利救济的充分实现。
　　
　　与GPA协定的规定相比，我国《政府采购法》中投诉制度的设置存在诸多不足。
　　
　　可提起投诉的范围相对狭窄
　　
　　GPA协定规定的可以质疑的内容十分宽泛，只要是供应商“有利益或者曾有利益”的采购项目均可以提出质疑，这几乎是包括了所有可能损害供应商权益的情形。而我国《政府采购法》的投诉制度把供应商对质疑的满意与否作为提起投诉的前提，将没有提起质疑的供应商排除在提起投诉的主体之外，剥夺了这部分供应商使用投诉这种救济渠道的权利。因此，以质疑为前置条件的投诉制度不但因其“权利受到损害”的实质性规定限制了供应商可以提起投诉的情形，而且也缩小了可以提起投诉的供应商的范围。
　　
　　投诉审查机构的设置存在问题
　　
　　中立正义程序规则的重要内容就是，任何人不担任有关自己案件的法官，冲突的解决结果中不能含有解决者个人的利益。因此，GPA协定要求缔约成员国的质疑审查机构要么是法院，要么是与结果无关的独立的审查机关，而且审议机构的组成成员在任职期间也必须独立，工作免受外界的干扰。世界发达国家基本都采纳了这一设计。美国由其国会的联邦审计署和公用事业局的合同申诉委员会专门受理政府采购过程中的质疑。日本1995年也建立了政府采购审查办公室和政府采购审查局专门受理和处理政府采购质疑，且规定政府采购审查局必须以独立的、公平的方式进行审查行为。我国《政府采购法》规定，受理投诉的机关为政府采购监管机关，同时规定各级人民政府财政部门负责政府采购的监管，各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。同时，其他相关法规中还规定建设、水利、铁道等部门受理对工程项目的投诉，国家发改委受理国家重大建设项目招标投标的投诉。
　　
　　从以上情况可以看出：我国政府采购投诉审查机构的设置不科学。我国不但没有政府采购投诉的专门受理机构，而且受理权分散，甚至是交叉设置、重复设置。这不但容易导致供应商投诉时面临如何选择投诉机构的尴尬，而且也容易造成监督管理机构之间互相推诿，推卸责任。此外，我国政府采购投诉审查机构完全没有独立性。我国《政府采购法》规定政府采购的监督管理机关是各级财政部门。而实际上，各级财政部门还同时负责政府采购资金的预算监管，大多数采购项目的资金首先经过财政部门审批到位后，才能开始采购文件的准备等工作。这样，财政部门的事后监督内容实际上也包括自己的行为，严重违反正义程序规则中的中立规则。更重要的是，上述所列的监督机关几乎包括了政府的各个职能机构，而这些机构同时又是政府采购的主要主体。这些机构作为监管主体，无一例外都有自己做自己案件法官的可能性。这是对程序正义规则的违反，也导致被称为政府采购第一案的“现代沃尔案”中，财政部认为，作为采购人的国家发改委同时也是政府采购的监管人。
　　
　　以投诉为行政复议、行政诉讼的
　　
　　前置程序不利于权利救济
　　
　　所谓司法是以第三人的地位，就他人间存在的法律上的争议，根据既存的规则，做最后的、具有权威而具有约束力的决定的国家公权力。因此，GPA协定规定质疑的审查机关不是司法机构时，还应接受司法机构的最后审查。但并没有将其他机构的审查作为司法审查的强制性前置程序。我国《政府采购法》却规定供应商提起行政复议和行政诉讼应以“没有得到投诉答复或者对答复不满意为前提”。这不利于供应商救济权利的实现。
　　
　　首先，正如质疑程序之于投诉程序一样，只有提起投诉的供应商才有权利提起行政复议和行政诉讼，就使失去投诉机会的供应商也丧失了寻求司法救济的权利，这显然不是GPA协定所规定的质疑程序所要达到的目的。第二，司法审查的核心精神是以审判方式的程序解决行政争议，监督行政活动。具体到政府采购行为中，司法审查是供应商权利救济的最后一道防线，是对采购人是否存在侵害供应商权益行为的最后监督。我国《政府采购法》将投诉作为行政诉讼的前置程序后，供应商只能“因为其没有作出投诉决定或者对决定不服”提起行政诉讼。
　　
　　因此，置于司法审查之下的是投诉受理机关的审查投诉行为，而并不是政府采购人的采购行为。这样，将投诉作为司法审查前置程序的后果，是让政府采购人的采购行为游离于司法审查之外，而不是对政府采购行为进行审查。这显然与GPA协定将司法审查作为对采购行为最后监督的精神不符。“现代沃尔案”中，整个行政诉讼都是围绕财政部是否应该对现代沃尔的投诉予以答复进行审查，至于国家卫生部和国家发改委将标价排名分别为第一和第二的广州开元公司定为中标供应商的行为是否合法，从来都没有进入到北京市一中院的审查范围。因此，财政部在一审败诉以后，也大喊自己是在为我国政府采购制度的不健全买单。
　　
　　最后，投诉处理时限不利于权利救济。我国《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出决定。这一时限看似不长，但是，因为投诉是供应商寻求司法救济的前置程序，供应商只有在经过该时限以后才能提起行政诉讼。就使得供应商寻求司法救济的时间拖延了至少一个月。这不但不利于纠纷的解决，也不利于供应商救济权利的最后恢复。
　　
　　（作者单位：北京市冠平律师事务所）