完善央企招标采购制度的思考 协会刊物 作者：张恩怀 【转贴】

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完善央企招标采购制度的思考

中国招标投标协会 2014-04-22 来源：《招标采购管理》  作者：张恩怀


摘要：招标采购制度自从在央企实施以来，对促进社会主义市场经济体制建立、提高企业自主创新能力等起到了积极作用。但是，由于受市场竞争局限性和自身所处阶段的制约，在招标采购制度建设上，央企目前仍在不断探索实践，尚需要下大力气予以完善和落实，这对于如何发挥市场在资源配置中的基础性作用尤为重要。

前言

20世纪90年代以来，企业面临的国内外环境变得极为复杂，市场竞争也日益激烈，为了生存进而在竞争中保持优势，企业必须在经营的起始环节充分利用外部资源，全面提高竞争能力。

获取外部资源是企业供应链管理的基本任务，如何更快捷有效、低成本、高质量地获得资源，使企业在短时间内满足客户需要、提升竞争实力，一直是业内人士不断探索和追求的目标。采购作为一项重要的管理环节，通过建立一系列法规、政策和制度，以公开招标、投标的方式选择外部交易对象，不仅具有公开公正性和竞争性，而且使其有章可循、有规可依。

采购一直以来比较“神秘”，似乎总罩着一层朦胧的面纱，这主要是因其曲折的历史所致。不同的历史阶段，采购所扮演的角色有所不同。计划经济时期，短缺状态下，采购人员需要“跑采购”，以提供生产后勤保障；改革开放后，在双轨制阶段，央企采购似乎“神通广大”，到了市场经济阶段，供大于求，人们对采购工作更多的是持怀疑或不信任态度，采购似乎有“灰色地带”嫌疑。现实中的采购，确实是一个历史概念，最早来自市场体系，不同阶段采购的关注点和价值也不一样。初期阶段是为了获取产品，是一个为生产服务的部门，负责保障供应；接下来，随着企业作为市场经济主体地位的确立，采购发展成第三利润源，需要通过其开源节流、降本增效，1%的采购成本的降低带来的是12%的利润增加；后来，发展到战略采购，要求部门协同，追求全生命周期成本最低；未来的采购，将会是一个价值协同的概念，实现供应链的管理与优化（见图1）。央企采购的发展，实际上是逐渐由过去的后勤部门向战略部门转变的过程。由此可见，采购是一门学问，是一门发展中的科学，是企业的高端业务。央企采购如何摆脱“神秘”，一方面需要科学理性面对采购理论发展与现实实践，另一方面需要大力提升采购管理。提升采购管理的内容非常丰富，其中尤为重要的是推行阳光采购、完善招标制度，这不仅是企业自身发展的需要，更是我国健全完善社会主义市场经济体制、发挥市场在资源配置中的基础性作用的制度前提，央企在维护公开、公平、公正的市场经济秩序方面必须率先垂范、义不容辞。

一、转型升级中的央企招标采购特点鲜明

央企自引入招标方式以来，为国民经济和社会发展、推进重大项目建设发挥了不可或缺的重要作用，主要表现为：树立竞争意识、引进国际先进技术、鼓励企业参与国际国内竞争、提高企业经济效益、预防遏制腐败和商业贿赂、推进体制改革乃至提升经济发展整体素质和质量等。

在中央加快转变经济发展方式重大决策的指导下，央企作为我国国民经济的骨干和脊梁，正处在从战略高度谋划和推进转型升级的过程中，亟待在转型升级中作出表率。采购虽然只是企业战略管理的一个重要方面，但由于其在供应链中的特殊地位和作用，对促进企业转型升级、调整和优化企业结构发挥着不可替代的作用。

当前央企采购基本处于重新树形象、固流程、转角色、上台阶的历史阶段，呈现出以下特点：

1.采购管理理念先进

央企的采购管理理念与国际几乎是同步的，中石油、中石化、中海油、国家电网、中国移动等，都在同步发展战略采购，同步强化供应链管理理念和思想等。战略采购是在供应链环境下的一种新兴采购模式，主要是通过与关键承包商、供应商建立战略伙伴关系，将合作伙伴经营纳入企业自身战略经营范围，形成优势互补的联盟。

2.积极探索先进的方法和手段

央企采购的方式正逐渐从传统走向现代，无论是集中采购、安全采购、绿色采购、ERP系统的应用，还是框架协议、电子招标、反向拍卖等手段的实施，都使得采购的科学性、有效性和创新性进一步提升。如今，电子商务方式已经非常活跃，央企基本上都已全面发展起电子商务。而在2000年，中国石油率先实行电子商务，在国内还比较罕见。

3.属于监督审计的重点

央企的采购环境复杂，采购管理参差不齐，属于监督审计的重点，这也是央企采购一个非常重要的特点。当前央企的某些体制机制尚在进一步健全完善之中，许多行业或专业缺乏有效竞争的环境和土壤，这个过程中时常会出现一系列招标的不规范问题：如采购计划不确定；采购预算编制不规范、不完整，不给采购预留合理周期；采购程序执行不规范；采购频次多、规模小、缺乏预见性等，到了招标环节，导致出现未按规定招标、规避招投标、招标过程不规范、标书编制水平不高、招标结果未严格执行等现象，这些从客观上都需要监察审计的介入。对央企开展审计监督，有利于提高采购资金使用效益，维护央企形象，防止国有资产流失。

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二、招标采购制度面临现实挑战

根据现代经济学的基本原理，公共领域的非市场特征必然导致其在公共资源交易活动中市场价格机制失灵，即自主和分散的市场选择方式在配置公共资源活动中会失效。招标是一种市场经济体制下的采购机制，如果离开了公平竞争这个大前提，招标肯定失灵，同样的道理，如果不能完善和落实招标制度，在现实的环境下，公平竞争便无从谈起，市场竞争体制也建立不起来。

1.建立招标制度的重要性

制度决定了人与人、人与事、事与事之间的关系，也限定了人们的选择范围。招标采购中出现的一系列不规范现象，从制度层面来看，都源于现行的招标制度没有形成应有的制约和监督关系。

近年来社会上接连出现的各种“门”事件，凸显了我国目前的招标制度或被忽视或执行不力。例如，2012年7月份的原铁道部天价宣传片事件，腐败源于采购时没有执行国家关于“单项或批量采购金额一次性达100万元及以上的，须采用招标方式”的规定；2012年1月，武汉地铁广告招标“低价中标”事件，调查结果显示，投标并顺利“中标”者以及招标代理方，都是招标人的利益关联方，属招投标法明令禁止的回避范畴……

在中纪委第二次全体会议上，习近平总书记讲话时指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

招标采购不应成为权力，而应成为一种机制。我们讲权力，一般讲的是人权、事权和财权，采购如果回归到市场经济的本源，按照新一届政府所倡导的“该放给市场的一定要放给市场，该让社会解决的一定要让社会解决”，进入法治经济、竞争经济、信用经济的体系，按照一定的程序和规则实现优胜劣汰，就一定能够变权力为机制。只有这样的制度设计，才能体现出市场在资源配置中的基础性作用。

2.关于央企采购的两个问题

我国央企采购管理制度经过多年的发展，取得了许多成绩，但是，同时也还存在着很多问题，包括市场环境、体制机制、民主法治监督、企业自律管理等方面还有待进一步健全。其中有两个问题比较典型，一是采购组织历史包袱重，二是集中采购深入开展难，前者属历史遗留问题，后者属现实问题。

第一，央企的采购组织历史包袱重。目前在央企，由于脱胎于传统计划经济大供应格局，一个普遍的现象是采购人员臃肿，且人员及组织结构不合理，不少人员文化程度偏低，接受新生事物能力弱，主要靠习惯思维。要解决这一问题，只有改革，但要改革，遇到的难度始终空前。例如，中石油现在的采购系统各类人员接近4万人，当然，这里的采购是一个广义的概念，包括物流、商流、信息流、资金流等；

第二，集中采购和战略采购深入开展难。集中采购、战略采购是采购管理的必然，虽然各家企业的发展模式和路径不尽相同，但随着工作的深入，遇到的难题都一样越来越多。从业务层面看，多多少少都面临着标准、编码、需求、技术等难题；从企业内部看，体制机制是难点；跳开企业看，主要还是市场机制不完善，企业采购受制多、干扰多，且深受“关系也是生产力”等流毒的影响和迫害。经济要发展、市场要解放，央企亟待通过集中采购、战略采购努力破解机制难题。

这两个典型问题的存在，本身就是招标采购制度面临的现实挑战。一方面，严格强调依法招标时，容易出现教条、僵化、本本主义、照搬照抄等行为或现象，知其然不知其所以然，正所谓“一管就死”；另一方面，过分强调采购为生产服务时，往往以程序繁琐、耽误生产或市场条件不具备为由，图省事图方便，抛掉了采购最根本的“竞争”特征，习惯成自然，正所谓“一放就乱”。

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三、招标采购制度重在落实与完善

众所周知，在法律方面，我们国家出台了《招标投标法》，在制度方面，每个企业包括政府都有一整套自己的采购制度。但是，为什么还会出现这样那样的“门”事件？笔者认为，关键在招标采购制度没有被很好地落实与完善上。

落实与完善招标采购制度，需要从两个层面来进行，即宏观层面和业务层面。

1.宏观层面

1992年党的十四大会议上，我国确立了建设社会主义市场经济体制的目标，这些年来，我们的市场经济体制一直处在反反复复的健全完善之中。市场经济体制的一个最大的特点，就是必须要发挥市场在资源配置中的基础性作用。

何为资源配置？对一个企业来说，是指过去和当前配置资源以及技能的水平与模式。资源配置的好坏会极大地影响到企业实现自己目标的程度，因此，资源配置又称为企业的特殊能力。采购，是从资源市场中获取资源，所以说，采购实际上就是在进行资源配置。

那么，如何进行配置呢？在市场经济中，特别强调竞争机制的重要性，也就是要建立招标的机制与理念。

从宏观层面看，之所以出现这样那样的问题，除了权力制衡制度缺失、对违法行为惩罚不严等普遍原因，笔者认为，更根本的恐怕是还没有真正建立起市场竞争的大环境，如行业壁垒、地方保护、内部保护、专业限制等比较严重，有时也属无奈，造成决策上往往行政胜于市场、运作上往往习惯大过规范等。

随着央企现代企业制度的建立，旧有的采购模式被打破，央企采购的过程应该逐步公开化，抛开利益暗箱博弈或冲突，把采购回归到市场竞争的大格局中来，初期看，必须按照我国《招标投标法》和《招标投标法实施条例》（简称《实施条例》）进行招标采购，长期看，必须更大程度更广范围体现和维护竞争择优。

企业的竞争战略决定了企业的采购需求。哈佛大学商学院著名教授、被商业管理界公认为“竞争战略之父”的迈克尔?波特提出竞争战略理论，将竞争战略可分为总成本领先、标新立异、目标集聚三种。对于央企而言，要实现总成本领先，必须首先追求采购成本最优。

在党的第十八次代表大会上，李克强总理提出：“必须不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，处理好政府和市场的关系，实施更加积极主动的开放战略，增强发展的动力与活力。”把这种要求运用到央企采购中来，就是要通过开放市场，实现市场决策、科学决策，民主决策，要通过推行招标，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

关于招标的一般流程，见图2。

当前，唯有招标才有可能更好地体现公平竞争。作为央企，要率先垂范、维护形象，要坚定不移地通过竞争的方式来选择厂家、选择合作伙伴，这既是企业自身业务发展的需要，是开源节流、降本增效的需要，也是体现社会责任和经济责任、维护公平公正市场秩序的需要。

2.业务层面

在很多央企，关于业务层面上的采购制度已经很多，也比较完善，这里不再赘述。下一步，关键就是要真正体现出竞争机制的特点来。

中国石油结合自身实际，自2010年开始加强工程、物资、服务的统一招标管理，提出了“管办分开、分级分类管理、专业化实施”的工作思路和模式，从总部层面不断规范招标文本、招标流程、专家抽取、招标平台和管理规范等，取得了积极效果。2012年下半年以来，中国石油在一级物资授权集中采购中强调最多的就是招标，并组织开展了“三集中”招标活动，即集中时间、集中地点、集中组织。这种招标由总部监管，由授权集中采购组长单位提出，由专业的招标机构严格按照《实施条例》具体实施，实现了招标采购的规范化、专业化、集约化。如，有的供应商反映，过去一般都要提前去找人找专家，而此次抽取的专家到了现场后还要再进行二次抽取，也就是专家到现场封闭起来的时候还不知道评哪个项目，供应商自然是找不着了，他们也就放心了。

中国石油对承包商、供应商、服务商实行准入制度，有一套完整的准入流程。就供应商而言，首先是提出申请，接下来是资格审查，然后是准入评审，其后是准入核准、信息录入、准入证发放。供应商可以自荐申请，也可以由地区公司推荐申请，还可以特邀。准入评审一般都是由授权组长单位通过招标方式来做，招标结果报总部层面的专业评审委员会核准。中国石油的供应商原则上以制造商为主，准入时主要评审供应商的HSE（健康、安全和环境三位一体的管理体系）情况、履行社会责任的情况、财务能力、技术创新能力、质量保证与技术标准的情况、生产设备情况、对中石油企业文化的认同度，以及能否满足业务需求等。

央企的招标采购已发展了多年，各企业都积累了丰富的实践经验，随着宏观层面的逐步改善，招标制度的落实和完善必将进入一个新的阶段。在这个过程中，招标制度本身也需要在创新中发展、在创新中完善。我国社会主义市场经济体制发展初期，无疑应严格按照法定程序实施招标，发展到一定阶段后，便可不再拘泥于形式，而突出其核心。招标采购的核心是公平竞争，如果竞争已内化到采购供应链的每一个环节，招标制度的历史使命即告完成。

四、制度创新立足竞争文化培养，追求价值创造

企业在争夺外部资源的过程中，与承包商、供应商、服务商的合作是其创造价值的有效途径。

采购供应链管理作为一种先进的管理思想，将企业之间的竞争转化为供应链之间的博弈，强调把相关的业务集成到一条链上，共同运行、共享资源。在提升链条上每一个企业竞争力的同时，最终达到提升整个链条竞争力的目的。所以，在供应链里面，特别强调的一个词就是价值。目前阶段，西方的一些大公司在采购管理方面都特别强调价值这一概念，对于价值都有它一整套的理论。

在获取外部资源的过程中，笔者持有或赞同一些观点，如：需求创造价值；帮助对方就是帮助自己；没有竞争力就没有价值；共赢就是利人利己、优势互补、合作提升价值。在供应链条上，每一个个体之间首先要具有相同或相近的价值观，其中最重要的就是要有竞争文化。这种竞争文化不可能凭空产生，一定是被逼出来的，物竞天择、优胜劣汰，落后就要挨打，一定意义上需要招标制度的激励与推动。中国石油发展战略采购，强调在更大的时间和空间范围内集中招标采购，一家供应商连续三年在招标排名中领先，方可与之建立战略合作伙伴关系。中国石油的战略合作，要求战略合作伙伴一定要有竞争文化，一定要通过不懈努力和创新，始终保持最强的竞争力，只有这样，两者之间才具有相同的价值观，双方才能通过合作实现更大的价值。

从供应链的角度看，采供双方属于命运共同体，一荣俱荣、一损俱损，容不得任何一方的闪失或懈怠，这本身也需要机制保障。中国石油在与战略合作伙伴之间开展具体采购业务时，也在探索通过再招标确定价格，不容忍不思进取、不求创新类型合作伙伴的存在，对于一些具有“傍大款”思想的合作伙伴，需要解除与其的合作关系。

五、总结

总之，招标采购内涵很广，很多问题值得探讨，尤其需要在实践中不断积累、总结和提炼，并结合理论不断充实、完善和提升。央企要完善并落实招标制度，必然受到各种环境和条件的制约，不可能一蹴而就。西方发达国家的公共采购制度经过二三百年的探索与实践，已将优胜劣汰法则内化为自觉行动，并在采购理念、方法和手段上不断创新发展，建立起了较为完善的体系，我们可以借鉴其中的合理因素；同时，也要从企业实际出发，在宏观和业务两个层面，完善符合自身的招标采购制度，以实现采购管理的现实提升。

参考文献：

[1] 迈克尔·波特(美).竞争战略[M].陈小悦,译.北京：华夏出版社,2005（10）.

[2] 龚云峰.借鉴政府采购制度 加强国企采购管理[N].政府采购信息报,2012（4）.

[3] 耿海铭.以市场机制规范国企采购行为[J].中国监察,2005（16）.













来源：《招标采购管理》  作者：张恩怀

保存时间:2014/4/22
原标题:中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=219584

heluhua

提出一些先进的采购管理概念，如何在当前的招标采购体制中运用值得深入思考，精华贴。似乎以中石油为主要描述目标，但在中石油和其它央企落实的如何有待观察，正如作者所说，落实是一不易的问题，也是当前存在问题较多的领城。

dianzima

【从业务层面看，多多少少都面临着标准、编码、需求、技术等难题；从企业内部看，体制机制是难点；跳开企业看，主要还是市场机制不完善，企业采购受制多、干扰多，且深受“关系也是生产力”等流毒的影响和迫害。经济要发展、市场要解放，央企亟待通过集中采购、战略采购努力破解机制难题。】

【这两个典型问题的存在，本身就是招标采购制度面临的现实挑战。一方面，严格强调依法招标时，容易出现教条、僵化、本本主义、照搬照抄等行为或现象，知其然不知其所以然，正所谓“一管就死”；另一方面，过分强调采购为生产服务时，往往以程序繁琐、耽误生产或市场条件不具备为由，图省事图方便，抛掉了采购最根本的“竞争”特征，习惯成自然，正所谓“一放就乱”。】

---------------作者看到了本质！

bob1511

个人认为招标的根本作用在于两方面，一是保证项目的透明公开，减少寻租腐败。（因此招标这种采购方式的产生以及最初的普及运用大多是在政府部门）二是通过自由竞争，保证招标人的利益最大化。
本人认为最低价评标法才是招标的根本，促进投标人之间的充分竞争。在诚信体系、法治体系健全的地区国家可以大规模采取综合评估法。
而在我国部门地区以综合评估法为主的根本原因是项目大多是国有投资项目，而固定资产投资带来的gdp、税收等与政绩紧密联系。因此对工程的进度要求较高，采用最低价评标法往往会造成施工方以较低的报价中标，而后期通过增项等方式提高报价，当要求不能满足便以停工相威胁。然而走司法程序将造成项目的长时间停滞。因此，招标人大多不喜欢最低价评标法，而采取限制低价等方式寻求一个施工方（牺牲了投标方之间的相互竞争）。
因此，解决目前国内的招标困局不能仅仅从招标环节入手，更应从后期的合同执行，诚信评价等相结合。然而不能好的实施法治，也让我看不到招标困局的解决之路。

汪才华

在现有“两法”并行的情况下，很多企业的采购处于法律管控的真空，加强企业采购很有必要，但是关注公平的同时应当关注效益问题，毕竟企业以追求利润为第一天职

明月章华

to 五楼：
而恰恰就是在央企、政府采购招标中出现权力寻租，缺乏自由竞争的现象最多。许多企业都是人治，领导权力大，为招标腐败提供了温床。典型的案例很多，如某部动车及铁路建设，如以前的医药招标，中标价是医院附近药店价格的两倍以上。
问题不在招标，症结在哪里，可以作为一个课题进行研究。